黃河水權轉換實踐的意義

　　2009年初，水利部啟動了黃河水域水資源普查工作。2009年1月15日，黃河水利工作委員會主任李國英在全河年度工作會議上指出，黃河水利工作委員會已加快水權制度建設，并初步構建了黃河水權轉換管理體系，明晰了黃河水權轉化第二階段實施的目標和方向。
　　最近，清華大學國情研究中心副主任王亞華也發表文章，集中論述了黃河水權轉換的重大現實意義。為了解決日益嚴峻的黃河斷流問題，2003年開始水利部黃河水利委員會(黃委)與寧夏、內蒙古兩自治區共同開展水權轉換試點工作。水權轉換是在不增加黃河分水指標的前提下，通過企業投資農業節水灌溉工程，促進農業節約用水，為新建工業項目提供水源，解決制約缺水地區經濟社會發展的水資源問題。王亞華對黃河水權轉換實踐進行了總體評價，闡述了水權市場在我國的發展前景，并對黃河流域水權市場的發展提出建議。
　　1999年，清華大學“黃河斷流趨勢、影響及對策研究”課題組發表了一份研究成果。研究認為，黃河水資源短缺、斷流現象突出，黃河農業用水比例高，但水資源利用效率低下，特別是上下游不同省份的灌溉效益差異很大。黃河流域有潛在的水市場，引入市場配置水資源是有可能的。但是由于水資源特性非常復雜，完全利用市場不具有可行性。因此，課題組提出“準市場”優化配置水資源的新思路，主張我國轉型期引入的水市場是一個“準市場”。2000年，原水利部部長汪恕誠發表了“水權和水市場”這篇重要講話。時逢東陽一義烏水權交易事件發生，水利系統掀起了“水權和水市場大討論”。在此背景下，2003年黃委開始在寧蒙地區開展水權轉換試點。通過水權轉換，寧蒙地區已經從過去黃河水資源的超采大戶，正在變為量水而行、以水定發展，高效配置水資源的—個典范。水權轉換試點有力支持了水權水市場理論，生動證明了市場機制能夠成為水資源優化配置的有效途徑。截至2008年10月，黃委已審批26個水權轉換項目，其中內蒙古20個，寧夏6個，合計轉換水量2 28億立方米，節水工程總投資12.26億元。
　　美國西部的水權市場，已經有一個多世紀的歷史，澳大利亞的水權市場也有幾十年的歷史。與這些發達國家相比，我國的水權市場歷史比較短、不夠成熟，但逐漸形成了自己的特點，王亞華稱之為“有中國特色的水權市場”。首先，目前寧蒙地區的水權轉換實踐是在政府主導下的權利轉換，政府既是市場的宏觀調控者、監管者，也是市場的直接推動者、參與者。這一市場形式與我國現階段的國情相適應。中國的一大基本國情就是小農戶分散的農業經營，全國戶均土地經營規模不足0.5公頃，而在水權市場比較發達的澳大利亞墨累一達令流域，農戶平均經營的土地約3000公頃，美國農戶平均經營土地也高達250公頃，這兩個國家以農戶為基礎的水權交易能夠產生規模效應。而我國的水權市場難走以農戶為單位的交易模式，而必須以灌區、灌域和取水許可大戶為市場交易主體。在黃河水權轉換試點中，黃委和寧蒙兩自治區采取了積極穩妥的方針，在政府統一規劃指導下，由灌區管理機構作為出讓方，以灌區為單元進行實施，這是符合我國國情的正確做法。
　　中國的水權轉換另一大特點是，采取“兩權分離”的思路，即在國家持有水資源所有權的同時，將水資源的使用權賦予用水戶。2002年頒布實施的新《水法》，把取水許可制度賦予的權利進一步明確為取水權，這種權利本質上是“行政許可權”。2007年頒布的《物權法》，將取水權納入了用益物權的保護范疇，是水權質量得到提高的一個重要標志。隨著水權的權利質量的提高，水權市場也會不斷完善，這就要求政府的角色應由市場的主導者逐步轉向市場的監管者。但是由于水權市場的大規模發展還涉及到一系列復雜的體制、社會和生態問題，政府仍將扮演十分重要的調控角色。因此，在相當長的一段時期，我國的水權市場都將是一個“準市場”。
　　目前黃河水權轉換主要是省區內、行政區內部的水權轉移，理論研究表明，黃河流域的水權轉換如果跨行政區和跨省區進行，可以帶來更大的經濟效益。王亞華主持的國家自然科學基金項目“交易成本約束下的水權市場模擬與管理制度研究”，以《黃河流域“十一五”節水型社會建設規劃》的數據進行測算表明，如果黃河引入全流域的跨省區水市場，相對于2010年全流域節水規劃投資，工農業兩部門之間的水交易帶來的投資節約為25億元，相當于工農兩部門規劃節水投資的18.5％。如果黃河上游四個省區組成一個區域市場的話，可以節約14億元節水投資，相當于這四省區兩部門規劃投資的17％。
　　水銀行可以作為黃河流域水市場發展的一個方向。水權轉換試點目前主要是采用點對點的方式，由于水資源流動性強，水文波動性大，供給和需求之間常常有很大的時空差距，使用一對一的現貨交易形式成本很高，而通過水銀行可以大大降低交易成本，美國西部的水市場就大量采用了這種市場形式。“水銀行”好比是一個虛擬的銀行，用水有富余的用戶將節余的用水指標存入其中，水短缺的用戶向其拆借。這種高級的市場形式值得借