新浦東起航

　　
　　六人“冷班子”成立，調研兩區合并后新方向
　　
　　今年5月8日，國務院批復了上海市《關于撤消南匯區建制將原南匯區行政區域劃入浦東新區的請示》，同意撤銷上海市南匯區，將其行政區域并入上海市浦東新區。
　　回想19年前的上海浦東還是一塊荒涼之地，今日的浦東已經成為中國改革開放的成功范例。不過坊間“八十年代看深圳、九十年代看浦東、新世紀看濱海”的提法似乎既是對浦東在改革開放歷史中的肯定，也隱含著對浦東后繼乏力的擔憂。
　　今年上海兩會期間，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲直言不諱地表示：“上海（目前發展）有個弱點，就是沖勁、闖勁不如浦東開發開放初期。”在外界看來，這是針對上海而言的，更是針對浦東而說的。
　　一些敏感的觀察人士發現，面對深圳特區在“試水改革”上的“義無反顧”，面對濱海新區在“先行先試”上的奮起直追，上海浦東在中國改革中的地位面臨“前有古人，后有來者”的尷尬。
　　今年4月，國務院公布了《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和航運中心的意見》全文。5月，國務院又批復上海浦東新區合并南匯區，這些重大舉措背后有何寓意？《中國經濟周刊》記者在上海進行了調查采訪，試圖去尋找和厘清“新浦東”戰略的出臺背景和未來發展脈絡。
　　
　　上海成立6人“冷班子”
　　研究“新浦東”未來方向
　　
　　5月11日，在上海“兩個中心”建設工作會議上，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲表示：“今年上海市委組織了一個不急于研究現實問題的‘冷班子’調研組，專門對浦東新區新一輪改革進行調研，主要針對稅收、監管、信用、服務等方面怎么樣才能形成與國際比較相近的環境。”
　　據《中國經濟周刊》獨家獲悉，這個“冷班子”調研組未來將成為“新浦東”發展決策核心智囊團，而這個“冷班子”組成人員是由上海市委市政府精心挑選的，由六人組成。
　　該六人“冷班子”調研組包括了上海市政協副主席朱曉明、上海市政協副主席王新奎、原上海市發改委主任蔣應時、原浦東新區區委副書記張耀倫，上海市委研究室主任王戰，上海市政府發展研究中心主任周振華。
　　5月15日，周振華告訴《中國經濟周刊》：“我們把這個冷班子叫做‘4+2’，朱曉明、王新奎、蔣應時、張耀倫是‘4’，王戰作為市委協調人參與，我作為市政府協調人參與。”
　　記者發現，從這個“冷班子”的組成來看，既有在浦東地區曾經長期工作過的官員，也有參與上海和浦東長期發展規劃的官員。例如朱曉明曾擔任過浦東金橋出口加工區開發公司總經理、黨委書記，上海市浦東新區管委會副主任，張耀倫也曾長期在浦東工作擔任領導職務，而蔣應時曾主持了上海市“十一五”規劃的起草編制工作。
　　
　　在談及為何要組建“冷班子”的時候，俞正聲書記表示：“不怕做不到，就怕想不到，這個‘冷班子’的組建符合中央“兩個中心”建設《意見》的精神。”
　　知情人士告訴記者，俞正聲書記此番表態并非空穴來風，而是看到了浦東發展和改革中的諸多弊病。自浦東新區成立以來，依靠改革精神、政策優惠等，浦東已經取得了巨大的成就，但進入21世紀，特別是近幾年，浦東曾有的比較優勢條件已逐步弱化，浦東的發展與研究甚至有些“固步自封”。
　　一位熟悉浦東改革開放的學者告訴《中國經濟周刊》：“二十年前，在全國范圍來看，除了一些特區，浦東的政策優越性十分明顯，面對廣東的發展，浦東的很多官員都‘不服氣’，懷著‘白手起家’的‘闖勁’造就了輝煌的浦東奇跡。而如今浦東的官員收入頗豐，生活優渥，當初的‘闖勁’自然漸漸少了。”
　　“在上世紀九十年代的時候，不僅僅浦東在研究浦東，而是上海全市在研究浦東。現在誰還在研究浦東？不少人對研究浦東的熱情在減弱，浦東也沒有從上海的視角研究自身的發展，”周振華告訴《中國經濟周刊》，“這幾年，浦東綜合配套改革的研究有點封閉，主要是從浦東自身的角度想問題，也不知道研究到什么程度，研究了什么。”
　　據記者了解，“冷班子”組建的目的就是破除浦東在探索“先行先試”方面的“固步自封”，破除地區利益和部門利益，集合上海全市的研究力量對“新浦東”的發展進行探索，重新喚回“新浦東”改革初期的闖勁和激情，再次激活“新浦東”曾經擁有的動力和沖勁。
　　實際上，早在3月份，國務院審議上海“兩個中心”建設《意見》的時候，這個“冷班子”就已經成立，其面對的最大的問題是浦東將在“兩個中心”建設中扮演什么樣的角色，俞正聲書記對此的回答是“核心功能區”和“主戰場”。
　　
　　新浦東全面承載“雙中心”
　　擺脫了浦東南匯“兩張皮”
　　
　　調整之后的新浦東將成為上海人口、經濟等綜合規模最大的行政區域。以“綜合實驗區的特殊身份”走了5年路的浦東，在即將迎來開發開放19周年的時刻，陣容變大了一倍：總面積將達到1210.41平方公里，戶籍人口達到268.6萬人 。
　　在一些人看來，浦東合并南匯，只是浦東綜合配套改革區域政策的拓展，然而在專家眼中，新浦東的誕生將服務于上海“兩個中心”建設，服務于全國大局，這個是其新的使命。
　　那么，國務院為什么要在今年5月批復“浦東合并南匯”呢？這個答案似乎是不言而喻的。今年3月25日，國務院召開常務會議，批準了上海“兩個中心”建設《意見》。眾所周知，國際金融中心主要載體的陸家嘴金融城在浦東新區轄區，國際航運中心主要載體的洋山深水港在南匯區轄區。因此，只有浦東與南匯合并形成統一行政區劃，“兩個中心”建設任務才能夠實現統一部署和協調。而浦東原有的綜合配套改革“試點”工作也能擴展到南匯的廣大地區。新浦東的擴容也意味著讓國家綜合配套改革“試點”的區域擴充了一倍。
　　5月13日，在上海市委、市政府舉行有關原南匯區行政區域劃入浦東新區工作會議上，俞正聲書記明確表示，未來新浦東將作為上海加快國際金融中心和國際航運中心建設的“核心功能區”和“主戰場”。
　　而在此番表態的幾天之前的5月8日，俞正聲書記剛剛在上海市委常委會上聽取了《關于“撤銷南匯區建制將原南匯區行政區域劃入浦東新區”工作的總體實施方案》（下稱《總體實施方案》）的匯報。
　　周振華告訴《中國經濟周刊》：“這份《總體實施方案》主要論證了南匯區并入浦東新區的合理性和可行性。這項研究論證工作從今年年初剛開始，由于該工作是處于保密狀態，因此研究的范圍很小，參與研究的人很少。”
　　據記者了解，該《總體實施方案》對于浦東新區合并南匯區提出了“三個有利于”，即有利于兩區要素資源整合，可以進行通盤考慮、整體建設，實現戰略載體聯動；有利于拓展產業發展空間，突破資源環境承載力制約，形成上海未來發展新的發動機和增長極；有利于發揮浦東綜合配套改革先行先試作用，放大政策效應，為深化改革試點提供更大實踐平臺。
　　周振華告訴記者，由于此次合并方案與此前的一系列方案都不相同，所以是重新進行論證的一個方案，此前關于浦東南匯聯動方案、浦東南匯一體化等諸多方案基本上是棄之不用了。
　　之所以選擇“重頭再來”進行規劃，與浦東南匯多年來的“聯動不順”有關。2006年，浦東改革與發展研究院的專家就著手《浦東南匯聯動發展研究》課題，在課題中雖然沒有提議要讓兩區在行政上合并，但提出讓浦東綜合配套改革各項先行先試政策覆蓋南匯、浦東現代服務業和高新技術制造業，通過兩區政策、規劃、產業聯動，促進新浦東金三角地區在經濟發展上實現“一體化”。
　　但是隨后的實踐證明，無論是“浦東南匯聯動”方案還是“浦東南匯一體化”構想在沒有在根本上解決浦東、南匯兩大區域發展“兩張皮”的問題。恰恰相反，浦東與南匯在涉及保稅港區、迪斯尼項目、大飛機項目上的“明爭暗斗”更是成為“公開的秘密”。
　　
　　由于浦東與南匯的行政區劃分割，使得上海建設“兩個中心”、發展先進制造業和現代服務業的落實載體一直處于分離狀態，比如，浦東新區擁有外高橋港，南匯擁有洋山港，中國商用飛機設計研發中心落戶浦東新區的張江高科技園區，而大飛機發動機項目則位于南匯區內的臨港新城。
　　毫無疑問，國務院公布上海“兩個中心”建設《意見》無疑成為了浦東、南匯兩區合并的催化劑。浦東新區一位不愿透露姓名的官員對《中國經濟周刊》坦言：“‘兩個中心’建設這一國家戰略性布局讓我們反思如何才能破除原有區域利益、部門利益之爭。”
　　
　　《中國經濟周刊》了解到，正當上海有關部門“秘密”地針對浦東與南匯合并進行理論論證之時，國家發改委代擬起草的上海“兩個中心”建設的《意見》已經進入了最后的征求意見階段，并于今年2月16日向國務院秘書二局提交了《意見》。這就要求浦東南匯的兩區合并方案“必須”符合上海“兩個中心”建設賦予“新浦東”發展的責任。
　　不過，周振華向《中國經濟周刊》坦言：“毫無疑問，每一次的改革都是對原有利益的觸動，這是改革的必然。”
　　
　　新班子7月底組建完成
　　新浦東功能規劃未設時間表
　　
　　5月13日，上海市委、市政府舉行有關原南匯區行政區域劃入浦東新區工作會議，上海市委常委、組織部長沈紅光宣讀市委關于建立“聯合工作黨委”的決定。
　　在聯合工作黨委5位成員中，原浦東新區區委書記徐麟任上海市委常委、浦東新區聯合工作黨委書記；上海市委副秘書長姜樑調任浦東新區聯合工作黨委副書記；原南匯區區委書記戴海波調任浦東新區聯合工作黨委副書記；原浦東新區區委副書記張國洪任浦東新區聯合工作黨委副書記；原南匯區區委副書記張才蓮任浦東新區聯合工作黨委副書記。
　　而在5月18日，浦東新區三屆人大常委會第二十二次會議上，根據浦東新區區長李逸平的提請，經表決，任命姜樑為浦東新區副區長，通過了關于接受李逸平同志辭去浦東新區區長職務請求的決定、關于姜樑同志為浦東新區代理區長的決定。自此，新浦東的“聯合工作黨委”初步調整完畢。
　　《中國經濟周刊》記者從浦東新區內部人士處了解到，在南匯并入浦東獲批之前，新區大院主樓里就已經開始騰挪辦公室，各委（辦、局）年底將組合到位。
　　周振華告訴《中國經濟周刊》：“所謂的聯合工作黨委是一個過渡性的領導班子，主要解決浦東、南匯兩區合并中所可能產生的矛盾和問題，其目的是力保區劃調整過程中的穩定。”
　　5月19日，在“聯合工作黨委”成立之后，浦東新區新聞辦的工作人員蘇光霞告訴《中國經濟周刊》：“聯合工作黨委是市政府在解決浦東南匯兩區合并的問題的派出機構，而浦東南匯兩區合并的所有工作都將在今年7月底之前完成。”
　　記者注意到，在聯合工作黨委的5位成員中，徐麒、張國洪來自原來浦東新區，戴海波、張才蓮來自南匯區，而姜樑從市政府層面空降新浦東是最讓外界感到意外的，而其實這是在“情理之中”的。在姜樑從市委副秘書長的職務上調任浦東之前，俞正聲書記的一次談話點出了姜樑的工作重點。
　　
　　5月11日，俞正聲書記在一次工作會議上坦言，“在一些問題上，我們遇到‘落實難’的問題，究竟是什么原因呢？究竟是我們的部署與具體工作脫節還是其他什么原因，我們一定要弄清楚，我看是不是要專門找一個市委副秘書長“狠抓落實”，找出解決問題的辦法。由此可見，姜樑從市委副秘書長的位置上調任新浦東的代區長，其用意就是要在“新浦東”進入新一輪改革期后“狠抓落實”。
　　據《中國經濟周刊》了解，在新浦東過渡性行政機構組建之后，還有一系列事情需要處理，包括原有兩區人員的安排、新的機構設立和組建、新區劃的重新調整和布局等等工作，而浦東新區聯合工作黨委組建當前的目的就是“穩定人心”。
　　在一次會議上，俞正聲書記特別強調，各級黨組織要有針對性地加強思想政治工作。各級領導干部要講黨性、講大局、講政治，以黨的事業為重，正確對待個人進退流轉，堅決服從組織安排；要按照原有工作格局、計劃和步驟有序開展工作，堅決防止工作脫節現象；要嚴守各項工作紀律，嚴格落實責任。各監察、審計部門要認真履行職責，加強監督檢查。
　　一位浦東新區的官員告訴《中國經濟周刊》：“前一陣子，浦東新區組織了局以上干部專門去看了話劇《商鞅》，用意似乎是讓大家更好地面對改革中所出現的問題，深刻領會在改革過程中個人得失、區域得失、部門得失的問題。”
　　據記者在采訪中了解到，目前關于浦東新區在官員層面調整僅僅是一系列工作的開始，而有關區域規劃調整的工作可能會觸及更多人的利益、需要更廣范圍的協調。
　　一位知情人士告訴《中國經濟周刊》，應該注意到，上海市委冷班子調研成員中包括了原上海市發改委主任蔣應時，而他此前曾主持了上海市“十一五”規劃的起草編制工作，把他請入“冷班子”意味著上海市長期規劃涉及浦東、南匯部門極有可能會重新調整。
　　不過，據《中國經濟周刊》了解，由于考慮浦東合并南匯方案始于今年年初，未來“新浦東”功能規劃究竟如何尚處于研究階段，還沒有時間表。
　　
　　新浦東的未來三大探索
　　城鄉一體、行政改革、區域布局
　　
　　5月11日，上海市市長韓正在“貫徹國務院文件精神加快推進上海國際金融中心國際航運中心建設工作會議”上明確表示，上海“兩個中心”建設必須抓住關鍵、聚焦突破，其中一個突破就是把“先行先試”聚焦在新一輪的浦東綜合配套改革試點。
　　韓正指出，浦東是上海和全國改革開放先行先試地區，也是上海“四個中心”建設的核心功能區，中央批準了南匯并入浦東新區，要充分用好浦東綜合配套改革先行先試的優勢和新浦東的綜合優勢。依托浦東探索金融和航運改革和創新，爭取國家有關部門支持產品服務市場等方面的政策扶持和監管創新。全市各部門各區縣，都必須從大局出發，共同支持浦東探索先行先試。
　　然而，值得注意的是，浦東的改革與開發已經歷時19年，而自從2006年上海浦東正式成為“國家綜合配套改革試驗區”以來，也已經走過了3年，如何在原有的基礎上“更上一層樓”成為了擺在上海市委市政府面前的一道不小的難題，通過怎么樣的辦法發展“新浦東”，這既關系到浦東的未來，也關系上海的發展和國家“兩個中心”戰略使命的完成。
　　浦東新區的一位官員告訴《中國經濟周刊》：“現在浦東的發展在全國范圍來說并沒有‘先行先試’的特征，雖然還叫特區，但感覺是‘沉睡中’的特區。比如減少行政審批和行政事業性收費的問題上，全國很多地方都在做，又比如在破除二元結構，解決城鄉一體化的問題上，浦東的綜合配套改革與重慶、成都‘統籌城鄉綜合配套改革’無論在力度和操作性方面都缺少比較優勢。”
　　“新浦東誕生之后，就要求我們重新思考浦東‘先行先試’，哪些是應該做，哪些是可以做的，”周振華告訴《中國經濟周刊》，“我們冷班子的主要工作是研究關系到浦東長遠發展的問題，既包括了城鄉一體化、行政體制改革、新浦東區域布局等問題，也包括浦東的稅收、監管、信用、服務等方面如何與國外接軌。”
　　周振華告訴記者，在解決城鄉一體化的問題上，原來浦東地區由于城市化程度已經很高了，所以在解決城鄉一體化的問題上并不典型，而南匯并入之后，新浦東就要面臨如何解決城鄉一體化的問題。
　　浦東新區的一位官員告訴《中國經濟周刊》：“與解決城鄉一體化問題相比，上海如何才能通過‘兩個中心’建設獲批、‘新浦東’調整這兩大事件，在行政管理體制和功能區域布局上有所突破更令人關注。”
　　
　　自從2008年開始， 上海市市長韓正開始為上海未來的行政機構改革制定目標，“盡快把上海建設成為全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一”，這一提法屢屢在有關重要文件和《上海市政府工作報告》中被提及。
　　周振華向《中國經濟周刊》坦言：“此次浦東新一輪行政職能轉變的改革會與2005年浦東綜合配套改革的起點、出發點有很大的區別。包括南匯并入浦東之后要解決如何能夠實現扁平化行政管理，如何進一步提高政府行政效率的問題，這些都不是抽象的題目，而是一些十分現實的問題，我們希望通過新一輪的改革，在浦東最終真正形成‘小政府、大社會’的行政體制格局。”
　　目前，浦東新區和全國各地的特區、工業區、開發區、新區都遇到一個很深層的行政管理體制上的障礙，即開發區管委會在開發初期目標明確，效率很高，但隨著各項工作逐漸成熟，開發區管委會與相關行政機構的管理矛盾就凸顯出來。
　　周振華透露：“我們冷班子未來會在新浦東探索出一種新的經濟開發區行政管理模式的‘先行先試’，這種模式需要既有利于開發管理效率，也有利于行政管理效率，為全國的特區、工業區、開發區、新區提供行政管理上的借鑒和示范。”
　　在采訪中，記者了解到，與新浦東未來行政管理體制改革這一長遠目標相比，一些浦東、南匯的官員告訴《中國經濟周刊》，目前，他們最為關心的是浦東南匯兩區原本的產業規劃和布局將有哪些調整。
　　5月11日，在上海推進“兩個中心”工作會議上，俞正聲書記明確提出：“浦東和南匯合并可以優化配置。洋山保稅港區和外高橋保稅港區可以連成一片，還有一些重大項目是跨區的減少地域分割，充分發揮浦東開發的影響力和帶動力。”
　　俞正聲書記還引用國務院副總理回良玉的話說：“區劃調整有時候也是生產力。”通過區劃的調整產生新的增長點和生產力。
　　據記者了解，原浦東新區目前下轄陸家嘴、三林世博、張江、金橋、外高橋、川沙六個功能區，南匯區此前也曾提出“一個核心六個功能區”的功能布局，即臨港新城為核心的惠南科教經濟區、周康綜合經濟區、祝橋臨空經濟區、航新商貿區、六灶旅游休閑區和都市農業區的這六個功能區。
　　在南匯區的臨港新城內部又分布著主城區、重裝備產業區、物流園區、主產業區、綜合區五大城市片區。此外，加之此次“兩個中心”中明確了洋山深水港將建設成“國際航運發展綜合試驗區”。
　　這一系列現存的功能區、經濟區、產業集聚區、保稅港區、試驗區的整合工作將可能是一件十分費時費力的工作。但周振華告訴記者，無論多么復雜和困難，新浦東轄區內原有十多個功能區隨著區劃的調整必須獲得重新的整合，這也包括了臨港新城內的產業集聚區的調整。
　　據《中國經濟周刊》從多方獲悉，隨著浦東擴區工作推進，進一步打通洋山保稅港區和外高橋保稅港區，這一新的產業布局已經達成共識，而另外的產業布局調整的方案仍未明確。
　　上海市委“冷班子”成員、上海市政協副主席朱曉明向《中國經濟周刊》表示：“關于新浦東主題功能區的重新規劃目前正在調研中，我相信還要有很長時間才能夠有定論，這樣的規劃截至目前還沒有時間表。”
　　
　　新浦東“解鎖”發展困境
　　
　　復旦大學旅游學系、復旦大學城市與區域研究中心 翁瑾
　　5月6日，上海市政府在新聞發布會