上海公交啟動公益性改革：高票價難下調

　　
　　上世紀八十年代和九十年代初，上海人曾用1平方米能站12個人來形容公共汽車里的擁擠程度，而“擠公交”幾乎成為當時每個普通市民的“生活技能”。
　　經過20多年的發展，雖然經過1996年、2002年兩次公交改革，上海的公共交通系統已經四通八達，“乘車難”問題有所改觀，但是一些體制、機制等深層次問題卻逐漸暴露出來，于是新一輪公交改革再次被列入了上海公共交通的改革日程。
　　2月26日，上海市建設和交通委員會副主任、市交通運輸和港口管理局局長孫建平向外界許諾：“經過第三輪公交改革，上海要在世博會之前構建完成與現代化國際大都市地位相匹配、與經濟社會發展相適應、市郊協調發展、內外有機銜接的一體化公交客運體系。”
　　外界對于此輪上海公交改革給予什么樣的期許？上海公交改革究竟會觸及誰的利益？
　　對此，孫建平說，“如果外資、民營公交企業認為能夠做下去的話再做，如果覺得做不下去，政府會讓國有公交企業按照市場的原則進行重組購并。”
　　
　　第三輪公交改革有何特點
　　
　　在今年1月舉行的上海“兩會”上，上海市市長韓正曾明確表示：“公交行業公益性的特征，決定了公交發展必須由政府主導、以政府投入為主；但在公交運營上，可以引入適度、有序的競爭，提高效率和服務水平。”
　　在孫建平看來，與此前兩輪上海公交改革相比，第三輪公交改革的特點就是“進一步突出公交行業公益性和運營、運作市場化機制。”
　　孫建平向記者回憶說，上海此前已經對公交行業有過兩次改革。第一次是1996年，上海公交實施體制、機制、票制“三制改革”并引入了市場機制，實現了計劃經濟向市場經濟的歷史性轉折。第二次是2002年的深化完善改革，理順企業體制，建立公益性扶持政策，實行政企分開和推行區域差別化管理。
　　記者了解到，在1996年實施的第一輪改革中，“三制改革”可謂大刀闊斧。其一，改革管理體制，撤銷了公交總公司，將其下轄的13個公司營運企業全部實行獨立核算。上海公交從國有獨資、獨家經營轉向了多元化投資、多家經營的局面；其二，改革財政補貼機制，逐步取消政府對公交運營企業的財政補貼，將公交企業推向市場；其三，改革公交票制，上海一直沿用的公交月票被取消，實行了普票。
　　在2002年實施的第二輪改革中，上海的公交行業引入股份制經營機制。巴士實業股份公司（下稱“巴士股份”）成為全國首家經營公共交通的上市公司。由巴士集團和大眾集團通過重組形式，將原來在公交總公司體制下的十幾家公司予以資產重組，巴士集團、大眾交通集團成為公共交通的骨干企業。
　　然而，經過兩輪改革，上海公交行業一些問題仍然沒有得到解決。一方面，由于公交業務作為巴士股份上市公司資產的一部分，政府許諾的“公益性”與股份公司“股東利益最大化”出現了矛盾，從而導致公交車在一些熱門線路出現了“過度競爭”，在一些冷門線路則出現“無人問津”；另一方面，公交費用的平民化使得公交企業不得不為了應對日益上漲的成本而一定程度上犧牲了公交職工的待遇。
　　
　　公交企業不能背靠政府
　　
　　“我們要通過建立公交行業成本制度，對企業進行考核。在考核的基礎上，讓它們開展服務競爭、安全競爭。在公交服務評價體系上的改革是為了避免讓企業靠在政府身上。”孫建平告訴《中國經濟周刊》。
　　自從上海開始推進第三輪公交改革以來，各方對于上海公交體制由市場化轉身政府主導是否會重蹈“大鍋飯”覆轍、重回“政企不分”時代仍存有爭論。
　　同濟大學副校長、城市交通專家楊東援認為，公交行業作為公共基礎事業之一，屬于公益性行業。隨著政府的財力越來越強，還是應該重新將公交行業“接過來”。
　　而一位不愿意透露姓名的專家向《中國經濟周刊》表示：“公交改革現在是跟醫療改革在學，希望通過‘績效評價’來考核企業，這和計劃時代國企內部的評優秀評先進相比，毫無新意可言。”
　　從記者目前了解的情況來看，上海在公交改革方面的政府投入主要集中在五個方面，即加快車輛更新、加大政府購買服務力度、加快公交專用道建設、加大樞紐和場站建設力度、推進信息化建設。
　　值得注意的是，與購買車輛的“硬投入”相比，如何讓政府為企業“軟服務”埋單可能更加需要制度加以完善。2008年年底，上海市交通港口局和財政局已經下發了“成本規制管理辦法”和“公交會計核算辦法”，建立統一核算制度，明確約束標準，建立運營監管系統，掌握公交運營成本，作為政府決策參考，并適時向社會公開。
　　孫建平坦言，只有完善考核評價體系，建立優勝劣汰機制才能規范企業經營行為和市場秩序。
　　據《中國經濟周刊》了解，上海浦東新區的公交改革的評價體系已經“先行先試”，并制定了方案。方案通過“政府補貼=服務成本-營收+合理投資回報”的計算方法，準確界定公交運營的政策性因素和經營性因素，評估公交服務的價值。其中，對于邊緣線路、夜宵線等由政策造成的虧損政府給予補償，如果由服務質量、車況問題產生的經營性虧損，政府不加干預。
　　
　　“低票價政策”有難度
　　
　　在今年的上海“兩會”上，不少人大代表和政協委員對此輪公交改革能夠降低市民出行成本曾抱有很大希望。但上海市市長韓正明確表示，考慮到目前的財政收入，上海還不能做到讓市民免費乘坐公交車。孫建平也告訴《中國經濟周刊》，“短時間內上海交通費下調幾乎已經無可能。”
　　由于北京舉辦奧運會等原因，北京的城市公交水平已經有了大幅度提高，這也讓上海交通主管部門負責人認為很有必要“向北京學習”。
　　不過，孫建平對于上海公交費用是否會“向北京學習”的問題感到有些為難。他對記者坦言：“北京的公共汽車車票是幾毛錢的問題，而上海這方面是幾塊錢的問題，有很大的差距。上海公共交通價格能否下調，軌道交通的多級票價是否取消，在這方面能不能向北京學習，還有待研究，目前可以明確地說沒有考慮。因為上海財政中很大一塊需要填補上海社保基金的窟窿。”
　　據記者了解，在今年北京“兩會”上，北京市發改委副主任、新聞發言人王海平表示，北京公共交通低票價政策不會改變。此前，北京市財政局負責人表示，今年公交低票價政策的財政保障已經落實，預計近120億元，比2008年增加20億余元。
　　與北京相比，上海在公共交通上的財政補貼卻受累于社保基金巨額的托底資金。據上海市委書記俞正聲預測，上海今年在社保基金托底上的財政投入可能高達230-250億元。