以地方發(fā)債促預(yù)算改革

　　屢經(jīng)反復(fù)的地方發(fā)債進(jìn)程突然提速。有媒體報道稱，各地方政府財政廳局負(fù)責(zé)人已于去年年底赴京會商發(fā)債事宜，如無意外，1月20日，國務(wù)院將會下達(dá)分地區(qū)債券發(fā)行額度，2月1日，由財政部代發(fā)的地方債券將正式掛牌面世。
　　暫不論此消息是否準(zhǔn)確，僅就允許地方政府發(fā)債而言，這絕對稱得上是中國財政體制的又一次重大變革。在此之前，受制于《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，一些地方政府因財力窘困而“變通”出的各種權(quán)宜之策，并不符合科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)和要求。具體來說：其一，由于無力提供足額公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品，地方政府或者繼續(xù)采取“欠賬”做法，或者不切實(shí)際地將其公共職責(zé)推給市場；其二，為了盡可能擴(kuò)大財源，地方政府賣地沖動難以遏制，并由此滋生出大量社會問題，既損及效率又損及公平；其三，在內(nèi)資不足的情況下，地方政府間不當(dāng)展開的“引資大戰(zhàn)”誘導(dǎo)出大量沒有稅收、沒有技術(shù)，甚至不創(chuàng)造就業(yè)的外資項目，國民福利因之大量外流；其四，利用銀行國有帶來的便利性，地方政府將信貸資金充作“第二財政”之陋規(guī)難以根治，中國的金融穩(wěn)定與發(fā)展不時遭逢行政干預(yù)的困擾。
　　上述行為變異可以通過地方發(fā)債而得到部分預(yù)防和矯正，而國際金融危機(jī)的蔓延和惡化則在客觀上為此制度創(chuàng)新增添了必要性、可行性，原因在于：
　　就必要性而言，配合中央政府4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃，全國24個省級政府陸續(xù)出臺的配套投資計劃加總，所需資金高達(dá)18萬億元，相當(dāng)于其后數(shù)年中國財政收入總額。考慮到當(dāng)前及未來一段時期內(nèi)民間投資意愿萎靡、國際資本流動滯緩、銀行信貸戰(zhàn)線收縮、政府稅收增長乏力，因此，當(dāng)下可信的大規(guī)模新增資金來源幾乎惟有政府舉債一途。但如果繼續(xù)采用以往中央政府發(fā)債然后再向地方政府轉(zhuǎn)貸的做法，鑒于所涉資金過于巨大，轉(zhuǎn)貸過程中極易發(fā)生的逆向選擇和道德風(fēng)險勢必拖累、甚至導(dǎo)致中國本就不高的投資效率更為低下。
　　就可行性而言，由于股市、樓市等風(fēng)險投資領(lǐng)域幾乎都已盡顯疲態(tài)，因此銀行存款在前年遭遇“搬家”之后重新回流，加之央行轉(zhuǎn)而實(shí)行適度寬松的貨幣政策，一年期人民幣存款基準(zhǔn)利率經(jīng)去年五次下調(diào)已經(jīng)降至2.25%，凡此種種市道行情無疑有利于地方政府以較低成本籌措資金刺激經(jīng)濟(jì)，企業(yè)、居民則可在銀行存款與國債之外另行獲得一種較為安全的投資品種。
　　當(dāng)然，地方政府發(fā)債有一個無法回避的一個前提性問題，即《預(yù)算法》對此有禁止性規(guī)定。《預(yù)算法》之所以禁止地方政府舉債，原因是轉(zhuǎn)軌中國家普遍存在的財政預(yù)算軟約束。不過，根據(jù)財政部門測算，即便被禁止發(fā)債，截至2007年底各級地方政府的債務(wù)總額仍達(dá)40000多億元；而根據(jù)2001-2002年中央銀行抽樣調(diào)查得出的結(jié)論，全部銀行不良資產(chǎn)中的20%亦由地方政府干預(yù)而造成。
　　針對地方政府“量出為入”的可能，中國自1999年起推行的新一輪預(yù)算改革以加強(qiáng)控制為基本取向，其間尤以國庫集中收付體制的建立完善為主要內(nèi)容。應(yīng)該看到，這一改革在基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的大背景下，新暴露出的缺陷是很難及時有效地識別和滿足地方政府的真實(shí)所需。我們認(rèn)為，化解這一新矛盾的辦法應(yīng)該是，借地方發(fā)債的契機(jī)，順勢展開新一輪預(yù)算體制改革；而其切入點(diǎn)則在于，除自上而下的行政控制外，引入并加強(qiáng)同級代議機(jī)構(gòu)對財政預(yù)算的審議、監(jiān)督和規(guī)制。