農(nóng)村基層治理再次走到變革關(guān)口

　　
　　村民自治不應(yīng)被斥為“民主的怪胎”
　　
　　從1987年算起，村民自治制度在我國農(nóng)村的實施已有20多年。20多年來，有的人對村民自治的實踐興高采烈，他們在此看到了中國民主的希望；有的則嗤之以鼻，認(rèn)為此舉無足輕重，甚至斥之為一種“民主的怪胎”；還有的人則對村民自治的成效痛心疾首。
　　的確，村民自治及農(nóng)村基層民主的實踐遠(yuǎn)不是完美的，與法律的要求和人們的期望仍有相當(dāng)大的距離。各地村民自治的發(fā)展不平衡，實踐成效迥異；真正嚴(yán)格依法實行民主直選、全面落實村務(wù)公開以及民主決策、民主管理及民主監(jiān)督的村數(shù)量依然有限；一些地方選舉流于形式，壓制、阻撓村民自由民主選舉的事件屢屢發(fā)生，各種違法行為屢禁不止；有的地方村民自治甚至村民委員會組織本身也名存實亡。也正因如此，一些人對村民自治的實踐及前景表現(xiàn)出深深的懷疑、憂慮、悲觀甚至否定。
　　從實踐來看，經(jīng)過20多年的實踐，我國農(nóng)村普遍完成了從人民公社制向村民自治制的制度性轉(zhuǎn)換。作為農(nóng)民群眾的自治組織，也是農(nóng)村基層基本的組織與管理制度，村民委員會已經(jīng)在全國農(nóng)村普遍建立起來。尤其值得關(guān)注和肯定的是，村級民主選舉、民主決策、民主管理的制度日益規(guī)范，村級民主對農(nóng)村基層黨組織及基層政權(quán)組織的民主日益顯現(xiàn)出積極的推動作用。
　　然而，無論在制度上還是在實踐中，村民自治制度仍存在不少困難和問題。從歷史的角度看，村民自治是在20世紀(jì)末我國改革之初及人民公社解體的過程中形成的，具有鮮明的時代特征和制度特點：
　　其一是“城鄉(xiāng)分離”。改革之初的村民自治沒有改變城鄉(xiāng)二元化的組織與管理體制，事實上延續(xù)了這一體制。
　　其二是“村社一體”。從實踐來看，大多數(shù)村根據(jù)中央的規(guī)定，村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會實行“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”。
　　其三是“組織封閉”。基于土地的集體所有及承包關(guān)系，農(nóng)民歸屬于一定的“集體”，享有相應(yīng)的權(quán)利。村委會組織及黨支部組織也是在這種集體范圍內(nèi)組建起來的。
　　
　　構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度，將是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革
　　
　　隨著我國改革的深入及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今天的村民自治已經(jīng)面臨全然不同的背景和條件，農(nóng)村基層組織與管理體制面臨新的變革。
　　首先，國家城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略從城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，要求構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層組織與管理體制。改革以來的村民自治的實施并沒有改變城鄉(xiāng)二元化的組織與管理體制，事實上延續(xù)了這一體制。不過，改革以后，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城及勞動力自由流動，推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化，逐漸打破了長期城鄉(xiāng)隔絕的局面，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快。特別是，中共十六屆六中全會在全面開展城市社區(qū)建設(shè)的同時，強(qiáng)調(diào)積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，其實質(zhì)就在于黨和國家正加大改革的力度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社區(qū)基層組織與管理體制。
　　其次，不斷加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，農(nóng)村服務(wù)從農(nóng)民自我服務(wù)為主向社會公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。隨著我國農(nóng)村政策從“資源索取”到“反哺農(nóng)村”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)村民自治所承擔(dān)的公共服務(wù)及公益事業(yè)將更多地由中央和地方政府承擔(dān)，中央和地方也將更多地承擔(dān)村民自治的財政及運(yùn)行成本，鄉(xiāng)村組織的工作內(nèi)容和重點也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層組織與管理的功能和作用也將進(jìn)行重新定位。
　　第三，農(nóng)村社會從靜止、封閉向開放和流動轉(zhuǎn)變，基層民主自治制度從“村民自治”向“居民自治”轉(zhuǎn)變。過去，村民自治僅僅是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的“村民”的自治。然而，隨著改革的深入，我國逐步放開了市場，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間及鄉(xiāng)村內(nèi)部的流動日益加快。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不斷增多，不少人務(wù)工經(jīng)商或移民城鎮(zhèn)放棄土地經(jīng)營，也有不少人遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)承包經(jīng)營，而一個村莊的居民也不再是世代聚居的“本村村民”，傳統(tǒng)封閉的村落和集體組織日趨瓦解。隨著農(nóng)村社區(qū)體制的建設(shè)，我國的村民自治也將向居民自治轉(zhuǎn)變。
　　最后，農(nóng)村社區(qū)與經(jīng)濟(jì)組織逐漸分離，農(nóng)村社區(qū)從生產(chǎn)和行政共同體向社會生活共同體轉(zhuǎn)變。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式日益多元化和多樣化，打破了傳統(tǒng)單一的集體經(jīng)濟(jì)組織形式，或者說人們不再從屬于單一的集體經(jīng)濟(jì)組織，社區(qū)也將不再是一種集體經(jīng)濟(jì)組織或生產(chǎn)共同體，而是從事多種經(jīng)營、多種職業(yè)的人們的生活聚居地或社會生活共同體。
　　從歷史的角度看，新中國成立以來我國農(nóng)村基層組織管理體制經(jīng)過了從人民公社時期的“社隊制”到村民自治時期的“村組制”兩次重大變革。如果說社隊制是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)分離的需要而建立的話，村民自治及村組制就是在改革和破除計劃經(jīng)濟(jì)體制及打破城鄉(xiāng)分割的過程中建立的。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，我國的農(nóng)村基層組織與管理體制再次走到歷史性變革的重要關(guān)口：構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度，將是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革。（作者為華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心副主任、教授、博導(dǎo)）