全球貿易保護主義升溫下的政府采購制度

林初寶 曹 軍

近日,為應對美國“輪胎特保案”,國內相關行業及專家建議加大政府采購民族品牌的力度,幫助企業渡過難關。據商務部最新數據顯示,2009年1月至8月共有17個國家(地區)對我國發起79起貿易救濟調查,涉案總額約100.35億美元。在目前全球貿易保護主義呈升溫之勢的情況下,如何最大程度地發揮政府采購制度非關稅貿易壁壘的重要作用,落實政府采購保護國貨、支持自主創新等公共政策功能,引導我國民族產業健康快速發展值得探討。

作為政府宏觀調控的重要手段之一,政府采購在緩解貿易保護對我國經濟發展所造成不利影響上具有不可替代的作用。政府采購龐大的規模為民族產業開辟了廣闊的國內市場,是保護國內企業的重要力量。我國政府集中采購制度,化分散采購為集中采購、化零星采購為規模采購,能充分發揮規模效益,對我國經濟總量和供需平衡進行有效調節。2008年我國政府采購規模突破5900億元,但是這與我國政府和公共部門實際購買性支出的規模相比只是很小一部分,僅占GDP的1.96%和財政支出的9.7%。因此,按照國際政府采購規模通常占其GDP的10%～15%,占政府財政支出的30%～50%計算,我國政府采購規模還有非常大的上升空間。如此巨大且具有集中性和計劃性的政府采購金額,其采購什么、向誰采購都會對市場供求及供應商利益產生顯著影響。同時,政府采購是扶持國內企業自主創新的中堅力量。《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產品管理辦法》已經頒布實施,明確規定對于國內企業或科研機構生產或開發的,暫不具有市場競爭力,但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的產品,在有效期內實行首購。進入WTO以來,埃及、墨西哥、印度和美國等相繼對我國出口的輪胎發起了反傾銷調查。此次輪胎特保案,美國的一個借口就是低成本傾銷。我國出口的產品總是輕易受到制裁,表明了國內產業結構和生產模式必須優化升級,必須提高技術含量,走自主創新的民族品牌之路。

此外,政府采購是全球公認并為各國政府充分利用的非關稅貿易壁壘。雖然美國、歐盟、日本等發達國家或地區都已加入WTO《政府采購協議》,卻是無一例外地利用GPA的一些例外條款和優惠政策對本國或地區產業進行保護。如韓國在加入GPA時,對根據《航空航天發展促進法》進行的衛星采購,國防部進行的涉及國家安全和國防目的的采購等提出了保留,即對這些采購申請豁免;日本則利用政府采購協議中的例外條款制定相關保護措施,默許地方政府和特殊法人采用不公開、不公平的做法確保本國企業中標。近日,美國總統奧巴馬要求刺激經濟發展的7870億美元屬于政府采購部分的必須 “購買美國貨”,此做法雖帶有濃厚的貿易保護主義色彩,但也充分說明了政府采購非關稅貿易壁壘的重要作用。

經濟尚未完全復蘇之時,進一步升級的貿易保護主義對我國政府采購制度提出了更新更高的要求。但在重任面前,我國政府采購還存在著許多不足。由于法律體系的不完善,購買國貨、支持自主創新等政府采購政策功能在法律層面上缺乏可行性和可操作性。雖然我國《政府采購法》在第十條明確規定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”,但對于何謂“國貨”?如何采購國貨等缺乏明確的標準。并且,由于《政府采購法》實施細則一直沒有出臺,具體操作過程中沒有相應的法律規定進行援引,對部分采購人“偏愛洋貨”的行為無法進行合理有效的限制,給政策功能的具體執行帶來諸多不便。目前雖然我國還沒有加入GPA,但是在電梯、照明燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車以及部分家用電器行業,外國供應商幾乎處于壟斷地位。在無法享有GPA權利的時候,我們已經提前履行了部分GPA義務,這對國內民族產業的發展是不小的沖擊。并且我國政府集中采購制度尚不完善,“管采分離”的政府采購管理體制還存在著越位、串位、缺位等問題。由于沒有統一的領導,各級集中采購機構各自為政,不利于全國統一的公共政策的貫徹執行。

據相關媒體報道,中美輪胎特保案的爭端剛起,美國鋼鐵公司就向商務部提交申請,要求對從中國進口的某些鋼管產品征收最高90%的反傾銷和反補貼關稅;與此同時,阿根廷表示將對從我國進口的離心泵、卷尺和注射器等產品展開反傾銷調查。此外,“全球貿易預警”的研究報告近日表示,包括俄羅斯、南非和日本在內的國家和地區正準備出臺130個保護主義措施,其中許多保護性措施都將針對我國,主要涉及汽車和農產品領域。在如此嚴峻的形勢面前,加快政府采購制度改革創新的步伐,建立完善的法律體系、管理體制和運行機制,從而落實保護國貨、支持自主創新等公共政策功能,保障我國民族產業健康快速發展已是刻不容緩。

首先,應借鑒國際經驗,完善我國政府采購相關法律法規。在政府采購制度較成熟的國家,政府采購公共政策功能的落實均有一套詳盡完善的法律體系作保障。如關于購買國貨,美國形成了以《購買美國產品法》為核心,以《聯邦政府采購條例》、《貿易協定法》、《貝瑞修正案》、《道路運輸效率法》等一系列法律法規為配套的法律體系,規定購買美國產品必須遵循的法律依據和嚴格的操作程序。日本通過立法的形式規定在招投標的程序上必須注重投標者在日本的業績,這就使外國產品難以入圍。法國現行的《政府采購合同條例》、《公共工程招標條件》等明確規定,航空、鐵路、電訊等要害部門,應優先購買本國產品。因此,我們應及時修訂《政府采購法》, 出臺《<政府采購法>實施條例》,以及專門的關于購買國貨、自主創新等的法律法規,明確“國貨”、“自主創新”等概念的具體標準和相關具體操作細則。目前,國貨界定標準主要包括產地標準、生產者的國籍標準以及知識產權標準等。我國國貨界定標準應對各種標準進行綜合,從我國國情出發,與自主創新相結合。只有具有自主知識產權并為我國資本所控制的企業或為我國本土企業自行研發、設計、制造的產品才能定義為國貨。對具有自主知識產權的高新技術產品,政府對其進行首先采購和重點扶持,幫助企業盡快收回前期投資,這對企業進一步完善產品性能、提高產品質量、盡快實現再次創新具有不可替代的作用,從而為國產品牌提供持續的發展空間和后續動力,最終推動產業經濟的興起。

其次,加快政府采購管理體制改革,建立完善的政府集中采購制度。依托集中采購機構,采取以集中采購為主、分散采購為輔的政府采購組織模式是與我國實際發展相一致的。只有政府集中采購的規模上來了,才能對市場供求平衡、經濟結構等進行大幅度的有效調整,化貿易保護主義危機為民族產業優化升級的發展機遇。因此要理順政府采購管理體制,在機構設置、隸屬關系、人員編制、職責劃分等方面作進一步的完善。建立全國統一的政府采購協會,加強對全國政府采購業務的行業指導,承擔全國政府采購信息發布、統計、專家庫管理、政府采購從業人員培訓及資格認證以及受理部分供應商投訴等職能,推動并監督保護國貨、支持自主創新等公共政策功能落實。同時,賦予集中采購機構代表政府依法行使采購權的法定采購人地位。集中采購機構是政府采購職能和政策的重要承擔者和執行者,通過實施集中采購和規模采購,在采購操作環節實現統一執行預算、統一受理申報、統一計劃安排和統一組織實施等,以保證政府采購職能及各種公共政策目標得以實現。

另外,合理利用GPA,做好開放政府采購市場的準備。目前,我國已經啟動了加入GPA的談判,美國、歐盟等發達國家或地區更是給予了高度關注,并施加很大壓力。因此,我們應該合理地利用政府采購市場完全開放前的這段過渡時間,對國內企業給予扶持,為其提供相對穩定的成長環境。同時,應積極參考其他國家或地區的成熟做法,充分利用GPA本身的特點以及給予發展中國家的差別待遇與例外,對本國經濟和產業進行適度有效地保護。

金融危機爆發一周年之際,貿易保護主義的陰影威脅著全球經濟的復蘇,同時對我國經濟的平穩較快發展提出了不小挑戰。我們應該充分認識到政府采購制度宏觀調控的重要性,著手進行政府采購制度改革創新,建立完善的法律體系,理順政府采購管理體制和運行機制,確保擴大內需、保護國貨、支持自主創新等公共政策功能落到實處,推動產業結構優化升級,提升民族品牌競爭力,快速走進我國經濟復蘇的春天。