市政府發文否決村委會選舉結果當選者投訴無門

“村民選我當村委會主任，沒抽我一支煙，沒喝過一口水。”今年4月21日，說起競選村委主任，董長民就抑制不住激動。

董長民是遼寧省遼陽縣小屯鎮小漩村農民。2007年6月30日，他當選村委主任，并接到了鎮政府頒發的當選證書。

董長民上任后，先是修路，接著更換自來水管，墊付2萬多元給全村安裝了有線電視，還帶領村民到鳳城市參觀新農村建設。

正當董長民要讓小漩村變個樣的時候，2008年4月4日，小屯鎮政府突然(口頭)宣布:根據遼陽市政府紅頭文件，小漩村2007年6月30日舉行的村委會換屆選舉無效。當了10個月村主任的董長民“當選無效”。

對換屆選舉結果，縣、鎮政府認為有效，市政府認為無效。更為離奇的事還在后頭。董長民狀告遼陽市政府，請求撤銷關于小漩村選舉無效的紅頭文件。遼陽中院認為，市政府的紅頭文件是信訪復核意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。遼寧省高院認為，涉及村委會換屆選舉的有關內容，不屬于行政訴訟審查范圍，駁回上訴。

“我現在是投訴無門了。”董長民無奈地說。

三級政府的紅頭文件

與董長民一起競選村主任的是崔喜春。小屯鎮黨委書記王英石告訴記者:“在2007年6月30日舉行的村委會選舉中，崔喜春落選。第2天，崔喜春的女兒崔艷麗組織親屬及村民20余人到遼陽市政府集體上訪。”

根據上級要求，小屯鎮黨委、政府對崔艷麗反映的問題進行了調查，并下發紅頭文件，加蓋鎮政府公章。鎮政府認為，小漩村換屆選舉符合選舉程序，選舉有效。

崔艷麗不服，向遼陽縣政府提出申請，要求對鎮政府的結論進行復查。遼陽縣政府對崔艷麗反映的選舉中存在的5個問題進行了調查核實。

一是非農業人口參選問題。縣政府認為，在選舉中，確有1名非農業人員未經村民代表討論而獲得選民資格并參加了選舉。此人是小漩村小學的佟亞英，民辦教師轉正后，由于公安戶籍底冊未反映此人為非農業戶口，因此被誤登為選民。依據遼寧省民政廳《村民委員會選舉工作手冊》的規定，對選民登記失誤的，可從原當選人得票數中剔除，重新計算得票數，獲得過半數選票的當選有效。對此，小屯鎮政府已經作出處理，從董長民得票中剔除1票。這個問題并不影響選舉的有效性。

二是村選舉委員會成員不足7人。小漩村選舉委員會原為7人，在選舉前有1人被查出為非農業戶口，另一人在選舉當天未到場。這也不影響選舉的有效性。

三是沒有當場張榜公布選舉結果。縣政府調查認為，小漩村選舉確實沒有當天張榜公布選舉結果，原因是計票結束后，由于參選的雙方對計票結果不滿，現場氣氛緊張，村選舉委員會成員都離開了現場。但是，第2天選舉結果張榜公布，這次公布并沒有影響選民的知情權，因為選舉當天，村民已經在計票黑板上得知了計票結果。

四是鎮政府指導小組包辦選舉。縣政府認為，小漩村此前有過一次選舉，出現了撕壞選票，選舉被破壞的行為，對此，鎮指導小組抽調了大量機關干部進行指導，但指導組并未對選舉進行包辦。

五是對17張選票的爭議。縣政府認為，選舉中17張有爭議選票的認定，應以選舉當天小漩村選舉委員會和鎮指導組的共同認定結果為準，并且選舉委員會成員都在計票結果報告上簽名，說明當時已經認同17張選票為有效票。其中，有4張在候選人姓名上方畫了圈，下面也畫了圈，這4張選票應認定為有效票。另外，有3張在后面空格內填寫了與候選人董長民相同的姓名，這種情況應當看該村是否有與候選人董長民重名的選民。經調查，該村沒有與董長民重名的選民，因此這3張選票應認定為贊成董長民。

遼陽縣政府認為，小漩村選舉符合程序，選舉有效。紅頭文件的末尾，告知上訪人崔艷麗，如果對縣政府的處理意見不服，可以在30日內向遼陽市政府申請復核。

遼陽市民政局經過調查后認為，小漩村選舉存在5個方面的問題，應當認定為選舉無效。不久，遼陽市民政局的調查結論以遼陽市政府紅頭文件的形式下發。

遼陽市政府認定小漩村選舉無效的理由有5點。一是鎮指導組存在“越位”指導。選舉當天，鎮政府派出了20余名干部前往指導，選舉工作全部是鎮指導組組織的，使該村的選舉委員會沒有發揮法律賦予的權利;二是村選舉委員會未按規定妥善處理有爭議選票。投票結束后，工作人員邊唱票、邊驗票，挑出59張廢票和有爭議的票。唱票結束后，將競選人董長民(得票350張)、崔喜春(得票315張)的得票數在計票板上進行了公布。鎮指導組發現2名競選人得票均不過半數，怕選舉無效，要求村選舉委員會從59張票中選出18張進行重新鑒別;三是村選舉委員會未按規定填寫選舉報告單。選舉規程規定，投票結束后，應由唱票、計票、監票人將全部選票整理后封存，并填寫選舉結果報告單，一式三份。而小漩村選舉結束后，沒有按照統一的樣本要求填寫結果報告單，只是臨時用一張信紙草率地寫上選民和參選人數、發出和收回選票數、主任候選人得票數;四是選舉委員會未按規定時間宣布選舉結果和頒發當選證書;五是當選人董長民得票不夠半數。爭議焦點是3張:在選票后面的空格內填寫了與候選人董長民姓名相同的選票，縣政府認為有效，市政府認為無效。

紅頭文件只是建議?

2008年5月，董長民提起行政訴訟后，遼陽中院立案受理。

法庭上，遼陽市政府認為，其發布紅頭文件是“不具有強制力的行政指導行為”，僅僅是一種“建議”，因此不屬于法院行政訴訟的受案范圍。

“遼陽市政府在紅頭文件中明確認定選舉無效，顯然是行政機關作出的具有強制性的結論。”董長民的代理人告訴記者:“確認選舉無效，不以行政相對人的同意和協助為前提，而是市政府根據《村民委員會組織法》、《遼寧省村民委員會選舉辦法》獨立得出的結論。同時，市政府的紅頭文件也沒有載明本結論是建議性的，當事人可以自己決定是否執行。”

市政府還有一個理由:紅頭文件只是一個信訪復核結論，根據最高法院編號為“(2005)行立他字第4號”的批復，由于信訪工作的實質是對行政機關的相對行為進行督辦、提出建議、化解矛盾，因此屬于不具有強制力的行政指導行為，不屬于法院行政訴訟受案范圍。

“最高法院的這個批復有個前提條件，就是‘對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響’。雖然信訪人是崔艷麗，但市政府確認選舉無效涉及到董長民的切身利益，已讓董長民失去了村主任職務。”代理人在法庭上說:“因此本案屬于法院行政審查范圍。”

“我認為市政府的紅頭文件不是建議，而是有強制力的。”遼陽市民政局基層政權和社區建設科科長楊斌告訴記者。

“我們始終堅持認為，小漩村的選舉是有效的，于是把市政府紅頭文件擱置了4個多月沒執行。”小屯鎮黨委書記王英石介紹說:“后來，崔艷麗又上訪到省里，說鎮政府不執行。省信訪局把小屯鎮、遼陽縣、遼陽市的相關領導叫到一起，嚴格要求落實。我們作為下級機關只能服從。”

事實上，遼陽市政府的紅頭文件已經得到了貫徹執行。

2008年8月6日，遼陽中院作出行政裁定，認為依據最高法院的批復，遼陽市政府的紅頭文件是信訪答復意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。

市政府“越權了”嗎?

董長民不服遼陽中院的裁定，上訴至遼寧省高院。2008年10月29日，遼寧高院公開審理了此案。

“按照《遼寧省村民委員會選舉辦法》規定，遼陽市政府沒有權力通過信訪復核直接確認本次選舉無效。”董長民的代理人在高院的法庭上說:“該辦法第34條規定，村民對選舉程序或者選舉結果有異議的，可以向鄉人民代表大會和鄉政府提出書面申訴，鄉人民代表大會和鄉政府應當調查核實，并在接到申訴后的30日作出書面處理決定。當事人對處理決定不服的，可以向縣人大常委會和縣政府及其主管部門提出申訴。”“另外，根據該省有關村民委員會選舉規程的規定，縣鄉村三級選舉機構尚未解散的，由縣鄉村選舉機構認定。縣鄉村選舉機構已經解散的，由鄉人民代表大會和鄉政府或者縣人大常委會以及縣政府及其有關部門認定。”

記者看到《遼寧省村民委員會選舉辦法》的條文釋義，與代理人引述的完全一致。

在法庭上，代理人拋出了這個“令人震驚”的問題，地市級以上政府沒有權力認定村委會選舉是否有效。

遼陽市政府利用信訪復核監督形式，直接行使行政確認權，系超越職權行使權力，為無效的行政行為。如果市政府作出的選舉無效的認定形式是信訪復核，正確的行文方式是這樣:“經市政府有關部門調查，發現小漩村選舉中存在不合法之處，建議遼陽縣或小屯鎮政府重新審定這次選舉的效力。”

對此，楊斌避而不答，他說:“下面違法，難道我們無權糾正?不要在這上面鉆牛角尖。小漩村選舉的程序都違法了，還談政府越權嗎?”

“市政府否定縣鄉兩級政府的決定，按照信訪條例的規定，應當舉行聽證會。”代理人認為。

而楊斌認為:“明顯的錯誤，還聽什么證?”

“指導權”與“自治權”的博弈

遼陽市政府認定小漩村選舉無效的5個理由中，排在第1位的是:鎮指導組存在“越位”指導。這自然也成了法庭辯論的焦點。

代理人在法庭上說:“首先，鎮政府指導村委會選舉是其法定職責;其次，在村選舉委員會不能單獨開展工作的情況下，如何進行選舉，法律法規都沒有規定，此時，鎮政府指導組與村選舉委員會共同組織選舉，并不違反法律規定。可以說，沒有鎮政府的全力保障，第2次選舉也不可能成功，因此市政府認定鎮指導組越權指導是錯誤的。”

關于小漩村選舉委員會不能單獨開展工作的情況，記者在調查采訪中得到證實。“對小漩村的選舉，我們從來沒敢放松過。”小屯鎮黨委書記王英石介紹說，2007年6月30日的選舉是第2次了。早在2007年4月28日，小漩村就召開村委會換屆選舉大會。當時鎮政府派去6名警察維持秩序，“唱票臨近尾聲時，還有70多張票未唱，董長民的票數還差4票就過半了。這時，時任小漩村黨支部書記的崔喜春提出異議，同時，崔喜春的兩個外甥將已經唱過的部分選票撕碎，并將計票板上的計票結果擦掉。因為破壞選舉，崔喜春的兩個外甥被公安機關治安拘留，崔喜春被免去村黨支部書記職務。”

“我到現在還認為，小漩村的兩次選舉都是有效的，特別是第一次選舉，董長民就應該當選村主任。”遼陽縣民政局局長高光利告訴記者。

“小漩村的工作十分復雜。為了公開，我們不得不選擇邊唱票邊驗票。”小屯鎮黨委書記王英石說:“當時，董長民和崔喜春就站在計票現場，選票上哪怕有一丁點兒問題，我們都要征求兩人的意見，他們都點頭說可以，我們才認定選票有效。”

“按照規定，村委會換屆選舉工作由村民選舉委員會主持。但如果選舉委員會不履行法定職權或者不能履行職權，該怎么辦?雖然法律沒有規定，但司法實踐中已有這樣的判例。”代理人介紹說，廣東省龍川縣附城鎮水貝村7名村民選舉委員會成員，因沒按照規定的時間主持選舉，由鎮政府組織進行選舉、確認和公布選舉結果，并產生了新一屆村委會班子。不久，選舉委員會的7名成員以鎮政府超越職權，用行政手段非法干涉和主持村委會選舉，侵犯了原水貝村選舉委員會依法行使自治權利，不斷向省市有關部門投訴，要求確認鎮政府主持的選舉無效。后經河源市中院、廣東省高院兩級法院裁判認為選舉有效。

村委會選舉不屬法院審查范圍?

2008年11月26日，遼寧省高院作出終審裁定，認為遼陽市政府紅頭文件，主要涉及村委會換屆選舉的有關內容，根據相關法律規定，這類案件不屬于行政訴訟審查的范圍。

“我對群眾的心情是理解的，但他訴的是市政府的信訪答復，所以我們駁回了董長民的起訴。”遼陽中院主審法官趙毅告訴記者:“法院只進行了程序審，沒進行實體審。”

“對村委會選舉中出現的糾紛誰來裁決?民政部門的認定是不是最終認定?法院是否可以審查民政部門的認定結論?有關村委會換屆選舉的內容是否屬于行政訴訟審查的范圍?目前還沒有明確的法律規定。”民政部一位官員告訴記者，“但許多地方已經有了規定，譬如《〈廣東省村民委員會選舉辦法〉實施細則》就規定，縣級政府主管部門對有爭議的選舉結果，應當及時依法認定是否有效，當事人對認定結論不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”

記者查閱了《遼寧省村民委員會選舉辦法》，其中并沒有類似的規定。