奧巴馬需要一個全新的臺海政策

編者按：臺灣問題是中美兩國關系中無法繞開的一個結，美國政府的對臺政策從某種程度上是解讀中美關系的一個風向標。2008年，馬英九上臺，2009年初，奧巴馬當選總統，新的美國政府將會采取什么樣的對臺政策?臺海局勢將會因之發生什么樣的變化?美國外交政策研究所高級研究員謝麗·里格提出了自己的觀點。本刊刊發此文，并不代表本刊同意其觀點或證實其內容，僅供讀者參考。

隨著許多口頭承諾都成為空頭支票，盼望奧巴馬政府花時間對少數仍在持續的政策進行一些修補，看起來似乎還需要一段過程。有人說，即使是成功的政策也需要微小的調整，華盛頓的對臺政策就是一個絕佳的例證。對于自己的“大陸政策”，臺北已經開啟了一個嶄新的藍圖，一份同時承載著機會與風險的藍圖。美國需要調整自己的手段，對臺北正在創造的新局勢做出及時的反應。

“麻煩制造者”后的新氣象

從2000年到2008年初，華盛頓在處理與臺北和北京關系中的首要目標是——避免嚴重的沖突，包括軍事對峙。雖然北京在與臺灣地區方面對話時毫不妥協的態度明顯已經發揮著重要作用，但美國的政策制定者們越來越趨向于把臺灣(特別是臺灣地區前任領導人陳水扁)看作是主要的“麻煩制造者”。

陳水扁曾經采取了一系列政策，試圖強化臺灣地區的地位，從政治、經濟和社會等多方面實施其“脫離中國”的臺獨路線。陳水扁聲稱，他希望改善臺北與北京的關系，但他并不打算放棄自己的“去中國化”政策以完成自己的臺獨目標。因此，兩岸之間的政治關系逐漸進入“堅冰時期”，即使臺灣地區對中國大陸經濟的依賴越來越深。到陳水扁下臺之時，臺灣地區的經濟已經與中國大陸經濟緊密融合無法分割，但是卻缺乏政治手段來調節兩岸的關系。

將目光投向臺海之外，陳水扁的“四處點火”策略破壞了臺北在國際社會的形象。在2000年到2008年間，臺灣地區一連丟失了6個“外交關系國”。更糟糕的是，在這八年內人們看到的是臺北與華盛頓的關系急劇下降——而這一關系恰恰是臺灣地區最重要的“國際紐帶”。

2008年5月，陳水扁將自己的權力交給了馬英九，馬英九在得到臺灣地區民眾廣泛支持下得到權力，他以58％的投票支持率奪取了選舉勝利。而馬英九領導的國民黨也在臺灣地區“立法院”占據著四分之三的席位。

馬英九和國民黨帶來的政策使臺海關系有了新的氣象。他們反對陳水扁“妖魔化大陸”的做法，在他們看來，臺灣地區無需犧牲與大陸的良好關系，來保持自己的自主性。在競選過程中，馬英九一直堅持自己能夠強化臺灣地區與北京的政治和經濟聯系，并目，不會危及臺海的現狀。

這種新的方式已經將臺灣地區帶入一個前所未有的方向。這個方向不但突破了陳水扁時代，而且與1988年到2000年的李登輝時代也完全不同。與陳水扁相似，李登輝也是想盡一切辦法試圖限制臺海的經濟和政治互動。盡管李登輝在口頭上贊成國民黨“反獨”路線，但當他感覺到與北京的對話發展得過快，或者在敏感的政治話題上立場越來越接近時，他就會擱置與北京的對話。馬英九目前并未打算最終確定接受“統一”——相反，馬英九—直在堅持在他的任期內不會發生臺海統一的景象——但與李登輝和陳水扁不同的是，馬英九正準備與北京就一系列話題進行對話，包括經濟一體化和在穩定的臺海關系之上的和平。

英國滿意臺海友好氣氛

自從2008年擔任臺灣地區領導人之后，馬英九政府已經在實施自己的“臺海合作”短期規劃上取得了重大的進展。臺海雙方已經開設了定期直航、降低投資限制、放寬旅游規定、開設直航貨輪運輸并且達成食品安全協議。臺海雙方實現了高層互訪。下一步將要發展的是經濟合作框架協定，在此之后，北京方面至少已經表示兩岸將有可能朝著“達成一項和平協定”而努力。馬英九已經表達了原則上的支持，但雙方還將需要進行長時間的磋商和談判，如果沒有廣泛的支持(包括臺灣地區“立法院”)，這一努力難以實現。

雖然馬英九的政策已經大大降低了政治緊張程度，這種政治上的緊張關系曾讓美國軍事決策者在整個陳水扁時代都神經緊繃，但新的方式并非沒有一點風險。單方面的讓步可能會削弱臺灣地區“抵御北京統一行動”的能力，而中國大陸并沒有撤減那些針對臺灣地區的武器。

隨著全球經濟危機波及到中國大陸，經濟問題可能會促使臺海兩岸在一些問題上產生分歧和爭論。即使中國大陸的經濟處于蓬勃發展的時期，北京也對馬英九的某些姿態反應謹慎；在經濟處于艱難時期，中國大陸為馬英九的利益而犧牲自己的政治利益的可能性將進一步下降。

反對黨已經迅速對馬英九的大陸政策所蘊含的風險提出了警告。民進黨和一些批評家認為，馬英九對北京做出了太多的讓步，并且極少征求臺灣民眾的意見。馬英九對此駁斥稱，他對北京做出的讓步都是有條件的，而且他的行為對臺海兩岸建立信任及緩和緊張局勢是十分必要的。盡管如此，馬英九的政治對手還在堅持他們的觀點。

馬英九走上臺灣地區權力顛峰，標志著臺海關系的新時代已經開始。一個美國方面前所未見的有效政策被帶入到臺海時局中。馬英九領導的是第一任為了緩和與北京的關系，甘冒政治和經濟風險的臺灣地區“政府”。正是這項新的政策要求華盛頓必須調整自己的政策。

美國在臺協會主席薄瑞光(原名雷蒙德·波哈特)實際上是華盛頓派駐臺灣地區的“大使”，不久前薄瑞光就訪問了臺灣。薄瑞光表示，奧巴馬政府對目前臺海關系中不斷上升的友好氣氛感到非常滿意，并且薄瑞光還重申了美國的一貫政策，“美國戰略關注的中心是和平解決臺灣問題，以及通過一種同時代表臺海兩岸人民愿望或一致意見的方式來解決臺灣問題，特別是要代表臺灣地區民眾的意愿。”

薄瑞光的訪問和對臺海現狀的滿意，就奧巴馬政府的臺海政策來說是一個良好的開端，因為華盛頓在制定這一政策時必須要考慮臺灣地區的變化。但是薄瑞光的講話強調了華盛頓需要展示自己對臺海問題所做出的努力。特別是，薄瑞光的一些表態讓人們更加關注美國的不確定性，以及臺灣地區在“美國將如何正確理解臺北的新大陸政策以及會作出何種反應”這個問題上的摸索。

在評論中，薄瑞光并未表示美國擔心臺海兩岸越來越熱絡的關系。薄瑞光稱，“華盛頓并不認為在臺海接觸過程中存在一些‘紅線’，”而且他還否認當前的臺海關系現狀在某些方面威脅到美國的利益。

臺海轉暖給美營帶來挑戰?

薄瑞光單方面的解釋，并不能掩蓋“臺海兩岸日漸變暖的關系已經為美國的外交關系帶來了挑戰”這種觀點。在美國，有一種長期存在的觀點——無論是法理上的統一還是事實上的統一，都與美國的地區安全政策背道而馳。有一種觀點將這一擔心表現得淋漓盡致。該觀點認為，如果馬英九相對于大陸的經濟和政治優勢伴隨著臺灣地區自身軍事努力的下降，那么美國提供給臺軍的武器系統在數年之后有可能會成為中華人民共和國武裝力量手中的利器。無論臺灣地區是否自愿將自己的武裝力量并入到大陸的武裝力量中，或者由于臺軍的防御力量已經變得不堪一擊使得大陸完全能夠通過武力手段奪取這些武器系統，批評家認為，美國面臨的代價將是巨大的。

美國智庫國際戰略研究中心(csIs)最近出版的由喬治敦外交事務學校羅伯特·薩特撰寫的一篇文章，為這個問提供了一個更加明智的觀點。薩特指出自己對臺灣地區和大陸之間力量和影響的不對稱性逐漸升高非常關注，而且他質疑馬英九的現行大陸政策是否為北京做出讓步提供了足夠的“誘惑力”。

相反，薩特擔憂北京可能會對馬英九的某些姿態采取“冷處理”。為了避免這一局面的出現，薩特建議“在美國的支持之下，臺灣地區可以更有效地向中國大陸展示自己的意圖——如果北京不能在‘加入世衛組織和其他國際性論壇’，‘降低對臺軍事壓力’等問題上令臺灣地區滿意，臺灣地區將會選擇完全不同的國際道路和軍事道路。”

薩特并不期待美國或臺灣地區會馬上采取這種方法，他表示“至少就現在來說，無論是美國還是臺灣地區都沒有太大的興趣來展示這一決心，他們更愿意強調正面的影響并打消北京的憂慮。”但是如果美國和臺灣地區不能展現自己的決心，薩特稱美臺最好還是為臺灣海峽的空前發展做好準備，思考如何解釋并適應這一發展。

當然，即使事實上的統一也要面對巨大的障礙。如果臺灣地區選民反對這一決定，無論馬英九還是其他國民黨的要員心中渴望的統一都希望渺茫。臺灣島內的政治機構將不會允許在這個關鍵問題上做出一個自上而下的決斷。因此，臺灣地區不太可能輕而易舉地或突然接受統一，無論這一壓力是來自北京還是來自臺北權力中心。

換句話說，薩特提出了一個重要的問題：美國政府懂得如何解釋臺灣海峽前所未有的發展么?如果存在一個轉折點，而越過了這個轉折點，臺灣地區將無法拒絕北京的要求，美國將靜觀這一結果的到來?在辨清臺灣地區的意圖和支持臺北努力避免發生“北京可能不妥協”的問題上，美國能做些什么呢?

美國需要新的臺海政策

這些問題說明了為什么薄瑞光在臺北的一番表態是一個良好的開端，但也僅僅是一個開端。強化馬英九“緩和臺海緊張關系并建立合作基礎”的努力，明顯是非常重要的，但美國必須著眼于長遠之計。并且要幫助臺灣地區為馬英九戰略的勝利所帶來的結果做好準備，也要對馬英九戰略的失敗引發的后果有所準備。

從另一個角度看，薄瑞光對臺灣地區的訪問是一個非常有益的發展。馬英九在選舉中做出的承諾之—就是改善臺海關系，而且他已經做到L馬英九推行這一政策是因為他認為該政策將使臺灣地區更加安全，并且推動島內的經濟。但是由于目前全球經濟處于低潮期，馬英九許諾的經濟利好并沒有成為事實，因此這也使馬英九新政策的政治價值遭受重挫。

要逆轉這一趨勢，美國也幾乎無能為力，但美國可以在其他方面對馬英九施以援手。馬英九在選舉中做出的另一項承諾是“修復已經被破壞的美臺關系”。帶著對馬英九政策的堅定支持，薄瑞光的訪問就是馬英九履行自己諾言的一個例證。但美國還可以做更多的努力，包括重開關于加強經濟合作的討論、互相訪問(在已經確定的范圍內)以及深化軍事合作。

在過去的八年時間里，軍售和軍事合作問題—直是人們關注的最核心的問題，這也是美國方面和國民黨都非常頭疼的方面。然而，臺灣地區出臺的最近一版“國防評估”認為，臺北仍舊應該把更多的注意力放在自我防衛上。這份四年一度的報告建議采購幾種新型武器系統，包括F－16C／D型戰斗機。這些新武器中的絕大多數都來自于美國。

這份四年一度的評估報告令許多軍事觀察家感到驚訝。報告認為，馬英九政府正在對批評之聲做出回應，這些批評人士認為馬英九對于臺海問題過于軟弱。從某種意義上說，這讓奧巴馬政府有機會推進自己的政策，對這些美方同樣關注的事務做出反應。至今，華盛頓方面已經因為馬英九與北京關系和諧而對其大加褒獎，但這份“國防報告”認為馬英九已經準備好用軍事力量作為善意姿態的后盾。因為對于美國來說，面對軍事力量日漸強大的中國大陸，一個軍事力量薄弱的臺灣地區與之周旋將是一個非常危險的局面。

美國政策有待更新的另一個方面是，華盛頓計劃鼓勵北京在滿足臺灣地區在安全和國際空間方面的要求上，變得更加開放和務實。尤其是，“開放和務實”將由什么構成呢?除了允許臺灣地區在世衛組織中擁有觀察員地位外，美國還準備爭取什么呢?哪些因素將促成在軍事威脅上的一次重大意義的緩和?如果出于折中的方法，我們給予中國大陸全面的信任，臺灣地區的立場有可能被侵蝕，最有越過一去不回頭的“臨界點”。

奧巴馬政府面臨的緊迫問題遠不止臺海關系。目前，事態正在向相對較好的方向發展。盡管如此，在不遠的將來，還是有很多會令事態可能誤入的“歧途”。而且，那些正危如累卵的利益，其重要性并不比它們曾經作為熱門話題時有絲毫的減弱。