中國應對氣候變化政策前瞻

2009年12月7日至18日，聯合國氣候變化峰會將在哥本哈根舉行。隨著會期的一天天臨近，人們對大會的期許也在起伏不定。對大會能夠取得的成果有各種各樣的猜測，有人認為這次大會只是毫無意義的姿態，能夠做出的承諾有限，能確保的行動更加微不足道；也有人為這次大會歡呼，認為這是“拯救世界的最后機遇”。更為適當的觀點可能是這樣：對達成具有約束性協議的可能性應持現實的懷疑態度；但是可以謹慎樂觀的認為，峰會的舉辦本身就會促使各國政府各自采取措施應對氣候變化，盡管國際公認的條約這次可能無法達成，也可能達成了但約束力不足。

但這就帶來了一個問題：各國政府在制定和實施能源戰略計劃的時候，到底有多大的選擇空間，讓國內的能源產業經受由此帶來的巨變。真正的困難是：說著容易做起來難。

在氣候變化問題上，最引人關注的兩個國家是美國和中國，因為它們是世界上最太的兩個能源消費國，在2008年分別消耗了世界一次能源的20％和18％。它們也是世界上最大的兩個煤炭消費國，煤炭消費量分別占全世界總消費量的17％和43％，而煤炭恰恰是所有商用能源中溫室氣體排放量最大的。

在過去幾年內，中國政府制定了新的能源發展戰略，一方面提高能源利用效率，另一方面應對氣候變化。中國政府最近在碳排放問題上做出長期的、有約束力的承諾。毫無疑問，中國在努力提高能源使用效率，鼓勵清潔能源的發展上取得了一些突出成就。

一個國家能源行業不可逆的制約因素主要有：一次能源資源的規模、類別及地理分布。就中國而言，現實情況是：煤炭資源充足，石油和天然氣資源有限，而且這幾種資源都主要分布在北方地區，與南方和東部地區經濟中心較遠。盡管也采取了一些像“西部大開發戰略”這樣鼓勵西部和北部經濟發展的政策，也在努力發展新的可再生能源，但是在不久的將來，中國還是不得不依靠一種本質上效率較低而且帶來污染更多的燃料——煤炭，而且還需要長距離的能源輸送。

能源生產、轉化及運輸方面的基礎設施投資持續地以驚人的速度增長，而且還在加速。在運輸煤炭鐵路網、輸電網、油氣管道建設方面的投資也都是規模巨大。這些投資的性質也決定了現有的能源供應體系還將長期存在，并且整個國家很難擺脫這種模式。考慮到中國的能源基礎設施都相對較新，其使用壽命可能還有幾十年，這些新近的投資會嚴重制約將來政府能源政策調整的空間。

同理，在能源供應鏈的另一端，新建工廠、商業設施和居民點的類別、耗能特性以及分布狀況，也會影響將來很多年內的能源需求的規模和種類。

能源消費的方式和速度取決于國民經濟的整體規模、增長速度，以及宏觀經濟結構，也取決于工廠、商業設施以及居住區在能源消費過程中應用的技術水平。投資能源生產及消費環節的方式會受到資金來源的影響，比如，來自于銀行，或來自于政府直接出資。還取決于能源產品、消費品以及工業制成品的定價模式。此外，能源產品的定價本身還跟社會福利體系特點緊密相關，因為在社會福利體系發展不完善的情況下'提供能源補貼來減輕貧困人口負擔可能是必要的。如果能源要進口或者出口，那么能源貿易可能還要得到外交和國家安全方面的政策支持。

出于以上原因，能源政策與國家政策的多個方面都緊密相關。國民經濟發展計劃通常都會提出期望達到的經濟增長率、整體經濟結構、進出口目標等等。就中國而言，能源需求的規模和結構取決于對高增長率的追求，對重工業和基礎設施的持續大規模投資，以及盡可能擴大出口的政策目標。這些戰略抉擇也嚴重制約了對能源政策的調整程度。

以上這些制約因素可以說很難改變。但是中國面臨的最大問題，或者我們也可以說是任何一個國家面臨的最大問題，就是經濟管理的制度框架，尤其是能源管理的制度框架，是不是適合鼓勵并支持所需的調整。這里所謂的制度框架包括：政府機構設置，政策制訂及實施機制，司法裁判系統，法律法規體系，以及社會和經濟活動中人們普遍具有的觀念和預期。