政府不當管制

摘要:2008年三亞市、重慶市出租車司機集體罷運事件給人們的生活帶來了諸多不便，罷運事件的發起者已經受到法律的制裁，然而，在罷運事件平息后，我們依然要尋找事件發生的必然原因。這絕不是幾個司機的偶爾搗亂，它反映了低層勞動者的利益訴求，歸根結底就是司機不滿政府對出租車業管制的一種宣泄。目前，中國政府對出租車市場的管制主要在市場準入、價格管制和質量管制上，而這三種管制中市場準入管制亟待改善。

關鍵詞:政府管制;出租車業;市場準入;行政壟斷

中圖分類號:DF3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0109-02

政府管制的原本出發點是糾正市場失靈，彌補市場失靈造成的公眾利益與社會福利的損失。而如今政府對出租車的管制不僅沒有緩解這一現象，而且“變本加厲”，人為地把出租車業變成了行政壟斷行業，加劇了分配的不公。

一、中國政府對出租車業的管制內容

由于中國出租車業的管理實行的是地方政府負責制，因此各地的管制政策不盡相同。但總的來說，對于出租車業的政府管制不外乎三個方面，即市場準入管制、價格管制和質量管制[1]。作為一種準公共產品，政府通過宏觀調控制定行業價格不僅可以避免出租車司機和顧客因為信息不對稱而引起的交易成本，減少交易雙方的沖突，而且可以維護出租車司機和消費者的共同利益。又因為出租車業服務的質量與顧客的人身、財產安全息息相關，直接影響城市市容市貌，因此政府有必要加強對出租車業服務質量的管制。筆者把分析的重點放在政府對出租車業的市場準入的管制上。

二、政府對出租車市場準入管制的內容及其效果評價

(一)政府對經營主體的限制

政府對經營主體的限制主要體現在兩個方面。一方面，政府通過立法的形式對經營主體的資質提出了要求，明確規定了從事出租車經營的條件，只有具備了這些經營條件，才有可能取得出租車經營牌照。另一方面，政府在審批出租車牌照時對于個體司機一直采取的是限制政策。這種“準入歧視”不僅違反了法的公平原則，而且這種準入歧視在經濟上也是不合理的，一個有效的市場需要市場供應方形式多種多樣，而這樣的政策會使大多數司機都成為出租車公司盤剝的對象，市場最終也會被幾個大的出租車公司所壟斷。

(二)政府對出租車經營模式的限制

1.在公司化經營的模式下，公司負責與出租車經營有關的所有工作，包括擁有牌照所有權，購置車輛并配置出租車，建立呼叫系統，車輛維修中心等。其主要優點在于:(1)有利于專業化經營。從出租車業務角度分析，一輛出租車的正常運行必須是車輛狀況符合質量和安全要求。公司可以配備專業的質量和安全檢測人員，定期檢測車輛狀況，保證了車輛安全，而且將安全監察和駕駛工作分開保證了技術水平，從而提高了出租車運營的整體水平。與此同時，車輛維修業務作為行業內最為重要的另一項業務，公司可以通過批量采購零配件的方式降低采購成本。(2)有利于建立良好的聲譽。出租車提供的服務質量是經營者生存和發展的關鍵因素。服務質量取決于車輛狀況、司機的技術水平及服務態度。如果公司全面構建了合理的招聘制度、職業培訓、嚴格的獎懲制度，則能夠大大減少繞路、索要高價等事件的發生以得到消費者的認可。由此，雖然企業與其他經營者提供同類產品，但是其高質量的服務就會形成差異化產品，從而建立良好的聲譽，這是公司經營的最大優勢。(3)有利于實現規模經濟。電話呼叫類服務是各國積極倡導的一種出租車服務方式。其優點是極大地減少了出租車的空駛里程，提高了勞動生產率，并且一定程度上緩解了城市交通擁堵狀況。但是，電話呼叫中心的投資成本很高，相應地其服務范圍具有一定的規模效應。如果一個呼叫中心無法實現最低服務頻次，則浪費了資源，因而擁有一定數量的出租車公司建立呼叫中心能夠實現規模經濟[2]。

必須指出的是，雖然公司制經營具備一些個體經營無法比擬的優勢，但是如果公司經營規模或管理體制出現問題時，則會加劇該市場的失靈現象，并最終減少消費者的福利。主要表現在:(1)公司隱瞞成本信息。出租車行業的最大技術經濟特征在于，出租車作為單位生產要素，生產過程相對獨立，即由一位司機和一輛出租車組成的生產單位提供服務。公司經營出租車業務是否具有競爭優勢的重要標志是，在保證服務質量的前提下，公司經營形成規模效益。但是，公司為了利潤最大化，則利用信息不對稱而向管制機構虛報經營費用，一方面減少了企業所得稅，另一方面也促使管制機構提高價格并由此降低了消費者剩余。(2)公司憑借壟斷經營權剝奪司機利益。在消費者乘車需求不變或者增長不顯著的條件下，出租車運營收入是相對穩定的，為此，經營者實現利潤最大化的目標面臨兩個選擇，或者降低司機收入以降低運營成本，或者減少管理費用。隨著對出租車行業實施嚴格的組織形式限制后，公司完全處于壟斷經營的地位，而出租車司機所需專業技能沒有較高的技術含量，造成供給彈性較小，這導致出租車司機與公司討價還價時處于弱勢地位。因而，隨著公司規模超過了經營的最大有效規模之后，其管理成本的增加，必然通過高額的承包費轉由出租車司機承擔，迫使司機通過延長工作時間，增加生產量以彌補運營成本。(3)委托—代理問題。由于出租車大部分處于流動狀態，公司難以直觀地監督司機的工作狀況，即使安裝了GPS系統，也主要是提供無線調度業務和交通導航業務，除了經營收入和行駛里程等數據之外，難以有效監督司機的工作狀態。因而隨著公司規模的擴大，管理層次增加、車輛數的增加，其監督成本顯著上升。而管理層從自身的角度出發，為了提高營運收入，竭力擴大車輛數。筆者在調查中發現:隨著公司規模的擴大，經理層的收入在上升，但是司機的收入保持不變，有的甚至還在下降。海南的出租車司機罷運事件無不反映了這種公司利益與司機利益脫節、失衡的現狀。

2.相比而言，個體經營的組織方式則達到了責、權、利相統一的狀態。其主要優勢在于:經營者擁有出租車并且參與日常運營，他基本了解行業內的具體運營情況，完全掌握每天的經營成本、車輛狀況，在經營者個人無法出車或者不想出車的情況下，雇傭別的司機來跑車完全沒有信息不對稱的情況發生;個體運營的經營成本只有運營成本和人工成本以及保險費用、存車固定費用等，和公司經營相比成本極低;個體經營者作為理性的“經濟人”為了追求利潤最大化必定以最小的耗費獲取最多的利潤，因此對于所有權完全歸自己的生產要素，個體經營者會為了延長車輛使用壽命而注重對車輛的日常維護和保養，從而延緩車輛投資年限[3]。筆者對新鄉市出租車市場調查發現，一輛公司出租車運行七年后，基本進入報廢狀態，而一輛個體經營者的出租車通常在運行八年后車況良好。另外，個體經營因為少了中間的管理者，政府對它的監管更直接，經營者個人所獲利潤會直接刺激其勞動積極性，從而促使他采取一系列措施增強自己在市場上的競爭實力，比如及時更新車輛，及時更換車型，自覺流動到需求較多而供給較少的地方提供服務等等。

3.政府對出租車市場的總量控制。它是由政府制定出租車數量總額，滿額后停止經營權的審批。在實際實施中，通常通過特許經營的方式來控制總量，也即牌照管制。政府實行牌照管制的原因大多是擔心出租車太多會造成道路擁堵，行業不穩定，那么政府對私家車占用道路資源從來就沒有過這種擔心，試想，出租車的空駛率怎么也不會低于私家車的空駛率吧，當人們出行時不管何時何地都可以快速地找到出租車，而出租車服務價格又低于自己買車自己駕駛所需要付出的成本時，出門打車遠比自己買車要劃算很多。因此，政府對出租車實行牌照管制的做法看似維護了社會公眾的利益，實際上給社會福利帶來了負的效果。表現在如下幾個方面:

首先，牌照管制加劇了供需失衡。政府要想控制出租車的數量總額，必須完全掌握市場的供求信息，在市場上的供求信息并不完全的情況下，政府控制總量的做法其實只是在控制供給，只會加劇供求不平衡，在現象上即表現為出租車經營者絕對盈利的現實，和消費者經常打不起車的無奈。其次，牌照管制造成了各種社會沖突，消滅了大量的出租車司機就業機會。在溫州市，因為牌照的數量是有限的，因此取得牌照的費用也非常高，一些早期獲得牌照的司機或者雇用外地司機來開車，或者把帶牌照的車輛出租給外地司機，自己坐收牌照的租金，愜意地當起了資本家。牌照擁有者和實際勞動者之間形成了資本家與工人的矛盾，而牌照管制也把很多適合于出租車業但是無法取得牌照的人變成了現在的黑車車主，而黑車車主與有牌車主的矛盾也成為社會沖突的一部分[4]。最后，牌照管制大大提高了出租車單位里程服務的價格，削減了消費者的福利。原來在自由競爭市場下乘車的一部分消費者現在不乘車了而改用公車、地鐵等其他公共交通工具，這就增加了公共交通工具的需求，而公共交通工具通常都是由政府財政補貼的，于是也增加了財政負擔。取消牌照管制，自由競爭市場下，出租車單位里程服務的價格會暴跌，對出租車服務的需求量會大增，不僅能收擴大內需之效還可提高全民乘車的質量檔次，對私家車數量劇增也是一種抑制。

三、政策建議

事實上，當政府能夠放松對出租車的數量管制，甚至取消牌照管制，使所有具有出租車經營實力和符合經營條件的經濟體，包括個人和企業均可以自由進出出租車服務市場時，就能夠容許多種經營模式同時并存:公司出車、雇傭司機的公司經營模式，司機自己買車、自己運營的個人經營模式，個人買車、出租給別的司機的模式，司機向別人租賃車輛的模式。當市場上許多種合約都可同時存在時，司機就有充分的信息知道自己能收入多少，知道自己應該采取哪種經營模式，那么整個出租車業就可以形成一種近似于完全競爭的市場結構，如此再加上政府的嚴格的質量監管和價格調控，相信整個行業一定會走向成熟，并且為整個社會帶來福利水平的增加。

參考文獻:

[1]常健，饒常林.城市客運出租汽車行業的政府管制及其改革[J].法學評論，2007，(3).

[2]陳明藝.中國出租車市場組織形式管制的效應評價[J].企業經濟，2007，(2).

[3]郭玉閃，王克勤，余暉.北京出租車業改革:公司化還是個體化?[N].南方周末，2004-05-06.

[4]陳斌.取消出租車牌照管制可增200萬人就業[N].南方周末，2009-02-19.