略論交通事故認(rèn)定書的欠缺與修正

摘要：交通事故認(rèn)定書是公安機(jī)關(guān)作為自己處理交通事故的證據(jù)，是公安機(jī)關(guān)對交通事故的責(zé)任人作出罰款、拘留、限制駕車人員的資格等行政處罰決定的依據(jù)，是公安機(jī)關(guān)對交通事故損害賠償進(jìn)行調(diào)解的依據(jù)；交通事故認(rèn)定書是人民檢察院對于交通肇事者是否提起公訴的證據(jù)；交通事故認(rèn)定書是人民法院定罪量刑和確定損害賠償?shù)淖C據(jù)。如此重要的公文書證，卻存在一系列欠缺之處，不僅與法理不合，也引起了司法實(shí)踐中矛盾和混亂，亟須予以修正。

關(guān)鍵詞：交通事故；認(rèn)定書；修正；對策

中圖分類號(hào)：F572.88文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2009）10－0165－02

一、交通事故認(rèn)定書的存在的欠缺

從《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規(guī)定的證據(jù)類型來看，交通事故責(zé)任認(rèn)定書因由公安機(jī)關(guān)制作，故應(yīng)為公文書證，具有較高的證明效力。交通事故認(rèn)定書的作用有三個(gè)方面：其一是作為交通警察機(jī)關(guān)對違章的當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的依據(jù)；在交通肇事刑事案件中，證明被告人是否有罪；在民事賠償案件中，交通事故認(rèn)定書又起著確定賠償義務(wù)人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)賠償多少損失的證據(jù)作用。如此重要的公文書證，卻存在一系列欠缺之處，不僅與法理不合，也引起了司法實(shí)踐中矛盾和混亂。

首先，交通事故認(rèn)定書實(shí)際上已經(jīng)成為認(rèn)定事實(shí)與承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)然依據(jù)。

行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟這三種類型的訴訟中，其證據(jù)的形式、證據(jù)的收集程序、證明的目的、證據(jù)的要求、證明的標(biāo)準(zhǔn)等各方面都存在不同和差異，盡管很多證據(jù)可以同時(shí)作為這三種程序的證據(jù)使用，但像交通事故責(zé)任認(rèn)定書怎么能讓其當(dāng)然成為認(rèn)定事實(shí)與承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)？事實(shí)上法院在審理交通事故案件時(shí)確實(shí)如此，只要有了交通事故責(zé)任認(rèn)定書，一般都直接按照交通事故責(zé)任認(rèn)定書的交通事故責(zé)任認(rèn)定作出判決。

其次，交通事故認(rèn)定書直接作為民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)依據(jù)及刑事責(zé)任的依據(jù)與證據(jù)法基本理論不符。

交通事故認(rèn)定書作為交通警察機(jī)關(guān)對違章當(dāng)事人的行政處罰的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)是順理成章的，但直接作為民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)依據(jù)及刑事責(zé)任的依據(jù)卻與證據(jù)法基本理論不符。因?yàn)槭欠駪?yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)賠償多少損失，只能由人民法院依據(jù)相關(guān)的證據(jù)（包括道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書以及其他證據(jù)）經(jīng)過分析后才能予以確定，這根本不是交通警察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。

再次，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不可訴，事實(shí)上成為終局性的東西，影響和限制了當(dāng)事人的訴權(quán)和知情權(quán)，同時(shí)對公安行政機(jī)關(guān)失去必要的監(jiān)督，有可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。

《道路交通安全法》正式實(shí)施之后，交警部門在處理道路交通事故時(shí)，原則上只負(fù)責(zé)原因分析和責(zé)任判定。至于到底怎樣賠，誰來賠，可以由交警來調(diào)解，也可以直接向法院起訴。目前交警部門已不予復(fù)議。交通事故的當(dāng)事人因不服交警部門作出的責(zé)任認(rèn)定也不能向人民法院提起行政訴訟。因?yàn)?992年最高人民法院和公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》的第4條明確規(guī)定：“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”所以，行政上不復(fù)議和人民法院不立案都是有依據(jù)的。這就使得交通事故認(rèn)定書實(shí)際上成為終局性的東西，影響和限制了當(dāng)事人的訴權(quán)和知情權(quán)，同時(shí)對公安行政機(jī)關(guān)失去必要的監(jiān)督，有可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。

盡管法院擁有司法審查權(quán)，對交警部門作出的交通事故認(rèn)定書可以不予采信，即當(dāng)事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時(shí)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案的依據(jù)。但是事實(shí)上法院在審理交通事故案件時(shí)，只要有了交通事故責(zé)任認(rèn)定書，一般都直接按照交通事故責(zé)任認(rèn)定書的交通事故責(zé)任認(rèn)定作出判決。

二、對交通事故認(rèn)定書的修正

針對交通事故認(rèn)定書的上述欠缺，應(yīng)該采取以下措施予以修正：

第一，通過立法加以完善，明確交通事故認(rèn)定行為的行政復(fù)議和行政訴訟程序。

修改《中華人民共和國道路交通安全法》第73條之規(guī)定和1992年最高人民法院和公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第4條之規(guī)定，使交通事故責(zé)任認(rèn)定行為成為可復(fù)議和可訴訟的具體行政行為，維護(hù)交通事故當(dāng)事人的合法權(quán)益。

從法理上說，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定本質(zhì)上應(yīng)屬于一種依法履行職權(quán)的具體行政行為。具體行政行為必須具備以下構(gòu)成要件：（1）主體必須是行政主體。公安交通管理部門經(jīng)授權(quán)依法對交通安全實(shí)施管理職能，取得依法處理交通事故的行政執(zhí)法主體資格。（2）在內(nèi)容上，必須向?qū)Ψ疆?dāng)事人(行政相對人)作出具有效果意思的表示。從交通事故認(rèn)定書看，它能夠?qū)ο鄬θ水a(chǎn)生直接的法律后果。道路交通事故認(rèn)定書一經(jīng)作出并送達(dá)當(dāng)事人，即對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。不論是調(diào)解還是訴訟，交通事故認(rèn)定書的存在都對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。（3）在程序上，必須按照法律規(guī)定的時(shí)間和方式送達(dá)行政相對人。公安部《交通事故處理程序規(guī)定》第46條第3款明確規(guī)定“交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)加蓋公安機(jī)關(guān)交通管理部門交通事故處理專用章，分別送達(dá)當(dāng)事人。”因此，無論從主體資格上，程序上，還是內(nèi)容上來看，交通事故認(rèn)定都是具體行政行為。這種行為從事實(shí)到責(zé)任認(rèn)定以及認(rèn)定程序是否符合規(guī)則應(yīng)當(dāng)可訴，否則它必將成為終局性的東西，影響和限制了當(dāng)事人的訴權(quán)和知情權(quán)，同時(shí)也會(huì)對公安行政機(jī)關(guān)失去必要的監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)力濫用。

第二，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，區(qū)別情況，把交警部門的交通事故認(rèn)定行為界定為可訴的具體行政行為。

《中華人民共和國行政訴訟法》立法的精神就是要擴(kuò)大對公民權(quán)利的保護(hù)，使對公民合法權(quán)益產(chǎn)生影響的行政行為越來越多的納入司法審查的范圍，以更好地規(guī)范行政權(quán)力的行使。對認(rèn)定交通事故責(zé)任的行為予以司法審查與這種立法精神是相吻合的。道路交通事故責(zé)任認(rèn)定并未排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，關(guān)于“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定不應(yīng)再予以適用。

因此，對于道路交通事故責(zé)任認(rèn)定應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)可以分別不同情況和階段作出不同的處理：

1.當(dāng)事人單獨(dú)對道路交通事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，使交通事故當(dāng)事人的合法權(quán)益及時(shí)得到救濟(jì)。

2.在道路交通事故損害賠償糾紛訴訟期間一審辯論終結(jié)前，當(dāng)事人提出異議的，應(yīng)告知其提起行政訴訟。如果提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)中止正在進(jìn)行的訴訟。如果沒有提出異議或者雖然提出異議并不提起行政訴訟的，法院可以將其作為正常的證據(jù)進(jìn)行審查、分析和判斷，決定是否采納認(rèn)定書的意見。允許交通事故當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定書提起行政訴訟，可以充分保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和知情權(quán)利，糾正、減少和避免公安行政機(jī)關(guān)草率進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的現(xiàn)象。

3.道路交通事故損害賠償糾紛一審辯論終結(jié)之后，不得再提起訴訟。因?yàn)橹挥挟?dāng)事人及時(shí)主張權(quán)利，法院才能及時(shí)處理案件，提高解決糾紛的效率，也才能盡早使各方當(dāng)事人從中解脫出來。

當(dāng)然，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書同時(shí)具有證據(jù)的功能，這與行政行為的性質(zhì)并不矛盾。人民法院根據(jù)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書的證據(jù)功能進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定時(shí)，對證據(jù)效力的認(rèn)定和取舍應(yīng)當(dāng)符合證據(jù)運(yùn)用的一般規(guī)則，應(yīng)當(dāng)充分考慮證據(jù)的特性與證據(jù)形成的主客觀因素，同時(shí)應(yīng)將交通事故責(zé)任與損害賠償責(zé)任相分離，避免二者同一關(guān)系的誤區(qū)。

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[責(zé)任編輯吳明宇]