關于土地使用權評估的法律依據剖析

編者按:《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要加強土地承包經營權流轉、管理和服務，要建立健全土地承包經營權流轉市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權。目前國家出臺涉及到土地使用權評估的法律有《土地管理法》、《農村土地承包管理法》、《城市房地產管理法》和《物權法》等。這些法律的出臺和貫徹執行，對土地使用權評估提供了有力的法律支撐。根據國家有關決定，今后的土地使用權評估，必將是一個涵蓋多種經濟成分及流轉形式的大市場。當前與之有關的各項法律、法規已經或正在陸續出臺，評估人員應該認真研究、恰當把握，在評估實務中貫徹實施。本文作者就《物權法》出臺后針對有關土地使用權評估中的法律依據問題進行了探討，供評估執業人員參考。

一、關于土地使用權概念上的區別

我國2007年10月1日起開始施行的《物權法》中，并沒有“土地使用權”這一概念，而是比較詳細地闡述了“土地承包經營權”、“建設用地使用權” 和“宅基地使用權”這三種土地的“用益物權”。按照《物權法》解釋，用益物權是權利人對他人所擁有的不動產或動產，依法享有占有、使用和收益的權利。《土地管理法》規定，我國土地分別為國家和集體所有，而土地使用權卻屬于不同的法人主體、集體經濟組織和個人。這一情況，符合用益物權定義的內涵。從這個意義上講，“土地使用權”就是土地的“用益物權”。但資產評估領域所涉及的“土地使用權”，比《物權法》中土地的“用益物權”覆蓋范圍要窄。這主要是基于我國土地所有權與土地使用權分離的現狀和保護耕地、節約用地、從嚴控制建設用地政策的主導下，使許多屬于物權法范疇內的土地使用權，并沒有成為企業會計的核算對象。如以農村基本農田為載體的“土地承包經營權”，雖然現行政策允許農民可以在依法、自愿、有償的原則下實行轉包、出租、互換、轉讓等形式流轉，但這種流轉是在法律嚴格限制條件下的流轉。其限制條件之一，是基本農田不能從事非農生產;其二，是土地承包經營權僅限于農村集體經濟組織內部流轉。通常所說的“土地使用權”，實際上指的是《物權法》中的國有劃撥或出讓性質的建設用地使用權。

二、何種土地的用益物權可以進入市場流轉

(一)集體耕地

依照《物權法》以及土地管理、土地承包等相關法律規定，集體耕地只能在集體經濟組織內部以家庭為單位進行承包，并依法享有經營權。依法取得的家庭土地承包經營權，按照“對內不對外”的原則，可以采取轉包、互換、出租和轉讓等形式，在不改變土地用途的前提下，在集體經濟組織內部流轉。

(二)集體耕地以外的土地

《物權法》第一百三十三條規定:除了家庭承包經營形式以外，以招標、拍賣、公開協商等形式取得承包經營權的“四荒”地、林地、草原等，依法登記取得土地承包經營權證、林權證、草原使用權證等證書的土地，可以依法轉讓、出租、抵押、入股或者以其他方式流轉。流轉收益歸承包人所有。也就是說，以上這幾種土地的承包經營權，具備了向農村集體經濟組織以外流轉的法律條件，而且承包人也不限于農村集體經濟組織內部的成員，而是任何具備條件的集體和個人都可以依法進行土地使用權流轉。

(三)建設用地使用權

建設用地是指建造房屋建筑物(構筑物)的土地。包括住宅和公共設施用地、工礦用地、交通設施用地、軍事設施用地等。一般企業所擁有的土地使用權，多屬于《物權法》中的建設用地使用權。根據以往的評估工作慣例，通常認為建設用地使用權是土地用益物權范圍內所受限制最少的一種，原則上都可以進入市場流轉，包括土地使用權轉讓、出租、抵押、入股等。但在評估實務應關注以下幾點:

1.我國建設用地使用權取得方式有兩種，即:劃撥用地和出讓用地。由于國家嚴格限制，目前企業以劃撥方式取得土地使用權的情況已經很少，《企業會計準則--無形資產》，也未明確對以劃撥方式取得土地使用權的核算。按財政部規定，企業由于歷史原因通過無償劃撥取得的土地，按估價入賬價值在固定資產項下單獨列示，不予折舊或攤銷。劃撥土地轉為出讓用地而補交的土地出讓金等，按規定確定為“無形資產--土地使用權”。

2.依據《物權法》規定，建設用地使用權可以按地表、地上及地下分別設立。比如某一地塊地上100米空間的建設用地使用權為A企業擁有并建有經營性用房，地下50米深度的建設用地使用權為B企業擁有并建造地下車庫。有關管理部門按照這種方式分別出讓土地使用權是符合《物權法》規定的，所以評估機構在進行類似土地使用權評估時，不僅要明確土地使用權的時間范圍，而且要明確土地使用權的空間限制，而且要考慮評估方法、評估結果的客觀、合理性。

3.《物權法》等法律為建設用地規定了出讓最高年限，即:住宅用地出讓年限最高為70年;工業、教育、科技、文化、衛生、體育用地以及綜合用地或其他用地出讓最高年限為50年;商業、旅游、娛樂用地出讓最高年限為40年。因為地上附著物與土地本身具有較強的不可分割性，所以《擔保法》等相關法律都做出了“地隨房走”之類的規定。比如，以依法取得的國有土地上的房屋作抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權即同時抵押;以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物作抵押的，其占用范圍內的土地使用權也同時抵押(這種類型的土地使用權不能單獨抵押)，而且 依據《物權法》規定，住宅建設用地使用權使用期限屆滿時，可以“自動續期”。而對于其他用途的建設用地 《物權法》則未作類似規定，可理解為無自動續期效力。對于無自動續期效力的土地使用權，當出讓期屆滿時，權利人可能無法繼續使用該土地并隨之導致該地上建筑物的使用權喪失。因為目前法律上未作肯定或否定性規定，筆者認為在評估實務中確定建筑物尚可使用年限時，應從謹慎性、穩健性原則出發，按照土地剩余年限與房屋建筑物經濟壽命年限二者孰短的思路考慮。

(四)宅基地使用權

宅基地使用權是一種比較特殊的用益物權。目前我國宅基地所有權歸集體所有。以家庭為單位的農村經濟組織成員，可以申請無償取得宅基地使用權。但按照《擔保法》規定，宅基地使用權不能用于抵押。盡管理論界對于宅基地可否有償取得、能否自由轉讓、抵押、出資等問題還存在爭論。但就目前來看，宅基地使用權用于以上經濟行為尚無法可依。因此在房地產評估實務中，應充分考慮其法律障礙。

三、對其他相關問題的探討

(一)地役權問題

地役權是我國《物權法》中引入的一個新的法律概念。其法律內涵是按照合同約定，利用他人不動產來提高自己不動產效益的權利。“地役權”屬于用益物權的范疇，但不歸于土地使用權。地役權不是天然具有的權利，而是因為特殊相鄰關系而衍生出來的另一種權利。另外從財務角度看，供役方(即權利方)通常并非有償取得該項權利，而只是因為有需役方的存在，才衍生出了這一權利，并因此享有一定的收益，所以不具備將其核算為無形資產的條件。需役方如果因此而一次性付出一定金額的費用時，通常符合“長期待攤費用的性質”，而不屬于無形資產。而且無論從供役方還是從需役方的角度看，“地役權”都不具備“資產”的性質，在評估實務中應予關注。

(二)農場、林場、草場使用權的處理

在《物權法》中，農業生產用地沒有出讓和劃撥之分，只有承包經營一種形式，比如家庭承包和其他形式承包。家庭承包權取得是無償的，而其他形式的承包權如拍賣、租賃和協議承包都是有償的。目前，國有農場、林場等使用權性質也不盡相同。一種是因為歷史原因而自然承繼的國有土地、林地、草地使用權，另一種是簽訂承包協議取得的經營權，在評估實務中，可參照前述有關土地承包經營權的不同情況進行具體分析。

(三)使用水域、灘涂從事養殖、捕撈

《物權法》第一百二十三條規定:依法取得的使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。從會計角度分析，這幾種用益物權均具有無形資產的屬性，如果企業確因取得該項權利時支付了對價，就應該確認為無形資產。

(四)土地的空間使用權

以往的土地使用權僅僅立足于土地的二維使用，不能全面體現土地的各項權利。《物權法》規定，建設用地使用權可以在地表、地上或地下分層次設立，這就從立法的高度明確了土地的空間利用權利。目前《物權法》還沒有關于土地空間利用權的實施細則，對于土地空間利用權的取得方式和程序、空間利用權的空間范圍、空間利用權的適用對象、空間利用權能否轉讓、抵押、出租等問題尚不明確，但就地價評估而言，應該更新觀念，準確把握土地使用權的內涵，在評估執業過程中，不僅要考慮城市土地利用的經濟價值，而且要關注城市發展的生態環境、整體布局和社會效益，并遵循“最佳利用”原則，使土地這一稀缺資源的利用效益最大化。

(作者單位:湖北眾聯資產評估有限公司)