村民自治：政治話語還是發展話語

一段時間以來，由于村民自治的實踐與理想中基層民主政治存在較大反差，導致村民自治作為鄉村政治話語逐漸淡出學界。但近來中央將“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇，使村民自治作為政治話語再度成為關注的熱點。村民自治作為一種政治話語能否持久，并不在于它是否得到政治層面的明確，更在于它能否作為一種發展性話語體現公民權利和發展需求。

上世紀九十年代以來，村民自治作為鄉村政治話語一方面被賦予鞏固和加強農村基層政權的責任，同時更承載著為中國民主形象提供范例、為政治改革提供經驗的使命。為此，對村民自治認識和研究主要圍繞村民委員會選舉、產生和運作的民主程序、民主制度展開，村民委員會成為村民自治研究的核心。隨著“三農”問題的加深，村民自治作為一種政治話語和政治手段不斷介入到鄉村治理中，以解決“三農”問題引發的各種社會矛盾。伴隨村民自治作為一種鄉村治理方式的重要性不斷得到強化，村民委員會這一群眾自治組織也逐漸上升至一種實體性的權力組織，在村民自治的各種程序和制度不斷完善的過程中，群眾自治的功能不僅沒能得到充分發揮，反而在權力的支配下日趨淡出。結果造成村民權利弱化，民主監督成為形式，對權力以及權力所涉及利益的追求高于對鄉村事務的管理，造成宗教、宗族、家族勢力等非理性力量的滋生以及鄉村社會和公共責任的缺失。同時，由于群眾自治組織的單一性，太多的鄉村發展問題不能通過村民委員會得到解決，村民自治無法起到緩解“三農”問題的作用，造成村民自治與理想中民主形式及鄉村發展中諸多現實問題之間的緊張。當村民自治研究于理論、于現實都未能發揮預期作用時，村民自治這一承載基層民主政治和鄉村制度變革責任的議題逐漸淡出學界思考。對此，有學者指出，學界整體地改弦易轍，甚至連稍微深刻的理論反思都不曾有過。但在中央進一步強化基層群眾自治制度，并將其納入國家政治制度范疇時，我們有必要對村民自治作為鄉村政治話語進行反思，以此去思考村民自治如何能夠再度承載起鄉村政治與制度變遷的重任。

首先，村民自治作為一種政治話語，它隔裂了村民自治與鄉村發展之間的關聯。村民自治的興起與“三農”問題凸顯幾乎是一個同步過程，但村民自治關注的重點似乎沒有圍繞解決“三農”問題展開，而是圍繞“三農”問題引發的鄉村社會穩定問題展開，以其政治價值和治理意義來對付因“三農”問題引發的鄉村社會問題，村民自治蛻化為鄉村治理。村民自治的目的毫無疑問是鄉村發展，如果不能從根本上解決鄉村發展問題，鄉村社會就不會擁有民主自治的基礎，再完善的民主形式和民主程序都可能與村民自治無涉。這一意義上，我們能夠理解村民自治為何會淪落為鄉村治理和鞏固基層政權的手段，并作為政治話語走向失落。

其次，村民自治作為政治話語隔裂了民主政治與社會責任之間的聯系。村民自治在實踐上存在的問題很大程度上直接體現在鄉村社會和公共責任的缺失，以及鄉村各種非理性力量對鄉村事務的干預。而這與村民自治追求民主形式而不關注民主形式背后的民主責任緊密相關。在民主責任不到位的情況下，通過民主形式獲取合法性的村民委員會就可能成為一個有權無責，或責任意識不清的權力實體。這樣，對權力、利益的追求和占有就成了民主程序背后的真實意圖，導致鄉村社會和公共責任承擔的主體缺失。

第三，村民自治作為政治話語將社區自治與團體自治糅合在一起。基層群眾自治包括社區自治和團體自治，它們都是個體自治的聯合或延伸，但兩者明顯是存在區別的:公民通過社區自治可以參與地方事務管理，體現自己對社區共同體的權利和義務;通過團體自治則可以使自身脫離地方權力的控制，自由選擇自己的發展方式。從制度層面分析，這兩種相互獨立的自治形式構成了基層民主的基礎，單純強調社區自治或團體自治都可能導致公民對其產生依附性，只有兩種自治形式同時存在且均衡發展，才可能將個人從權力控制或權威約束下解脫出來。以此來考查單純作為政治話語的村民自治，就會發現它沒有把社區自治與團體自治區分開來，村民委員會獨自承擔起社區自治和團體自治雙重使命，直接占有了鄉村社會的政治、經濟、組織資源。而村民無法從更多的組織團體層面體現自身的權利和訴求，某種程度上隔裂了個人權利與基層群眾自治的關聯。

將村民自治界定成鄉村政治話語承載著理論工作者和基層政權工作者太多的主觀愿望，在政治話語的主導下，村民權利和村民角色都定位于鄉村治理和基層政權鞏固的需要，缺失了個人行使權利的主動性。推行村民自治，從根本上講是為了化解權力或權威對農民生存和發展空間的限制，通過村民自己行使權利實現個人和鄉村社會的發展，改變鄉村落后的局面。所以鄉村社會發展是村民自治的根本要求，這遠不只是村民自治這一政治話語符號所能代替的。村民自治之所以呈現為單純的政治話語，在主觀方面無論是學界還是政界都賦予其較多的政治意義，客觀方面在于基層政權和鄉村“兩委”等權力體系長期以來對鄉村政治、經濟、社會資源，尤其是對組織資源的占有和壟斷。村民自治若要成為一個發展性話語，就必須從根本上改變這一狀況，讓村民個人擁有更多的自由選擇，能夠通過更多樣的群團組織體現自身的權利、表達自己利益要求和發展愿望。

近年來國家支持群團組織按照法律和自身章程開展工作，參與社會管理和公共服務，肯定了團體自治在基層群眾自治中的重要性，這也就將村民自治的話語權從原有單一的村政權力體系中解放出來，更多體現農民個體的發展要求，為從根本上實現農民群眾在鄉村自治中的主體作用提供了組織層面的資源。各種新型農村合作組織的日益增多，尤其是隨著《農民專業合作組織法》的出臺和實施，服務鄉村社會和“三農”發展的社會組織不斷涌現，為分散狀態下的農民解決自身發展問題提供了更為理性的選擇途徑。農民對鄉村社會組織資源的把握和占有能力會因此逐步提高，團體自治也將逐漸成為村民自治的一種形式。

從公民權利表達和實現的角度而言，農民合作組織體現了村民自由選擇、自由組合、自主經營和自由結社等自治權利，農民可以更多通過村民自主性的合作組織來表達自己的愿望，實現自己的利益要求。某種意義上，農民合作組織已遠遠超過村民委員會所能夠承擔的責任，也彌補了鄉村“兩委”主導下的各種鄉村社會和公共責任的缺失，解決了鄉村社會發展中的一些難題。從鄉村自治的角度而言，農民可以通過多種組織形式，如各種專業組織、技術組織、市場中介組織以及一些涉及維權的自組織，參與到村民自治和鄉村發展中來，多種組織形式不僅可以多渠道表達農民的利益訴求，而且也使農民能夠多渠道參與鄉村內部事務管理， 擺脫長期以來鄉村“兩委”對組織資源的獨自占有狀態。這樣，村民自治的話語權，就從單純的鄉村“兩委”分散至多元化的服務農村和“三農”發展的社會組織上，農民對鄉村和“三農”發展的利益訴求在村民自治中得到更大程度的表達和實現。村民自治關注的重點將因此發生轉移:不再只是政治層面的民主選舉和民主程序，將更加關注鄉村社會和“三農”發展的問題。在這一意義上，群團組織和服務“三農”發展的社會組織自治功能的發揮不僅延續了長期以來以政治話語為基礎的村民自治，而且使村民自治的內涵和形式得到更為充分的擴展。

團體自治和社區自治兩種相互獨立的自治形式共同運作，將從根本上改變農民對地方權力體系的依附，有利于農民多層面、多渠道表達和實現個人權利和要求。村民委員會不再獨自占有鄉村政治、經濟和社會組織資源，其實體性權力將在各種自治團體中得到有效分散。隨著各種服務“三農”和鄉村社會發展的組織參與鄉村自治，村民委員會對鄉村建設、和諧發展的職能會因此逐步明確，責任感也會進一步增強。村民自治將在基層群眾的團體自治和社區自治的分離中不斷強化發展話語權，但這并不意味著弱化村民自治的政治話語權，相反，政治話語會因發展話語的興起而進一步強化。

現代社會任何形式的民主政治都必須確立在民眾自治的基礎上。村民自治從根本上說就是要通過村民自身權利的表達推進基層公共權力服務群眾和鄉村社會發展。也就是說群眾個人的權利和義務必須在村民自治中得到充分表達和發揮，如果不能實現個人權利與公共權力的有效對接，那么各種非理性力量和特權力量就會繼續存在，民眾也就可能對其產生依附性，并最終阻礙基層民主政治的發展。村民委員會作為一個社區自治組織實際上體現的是社區成員間的合作伙伴關系，社區成員應當包括居民和由居民自愿組成的中介組織、專業合作組織等自組織，他們都是權利獨立和地位平等的自治參與者。村民委員會與各種服務鄉村和“三農”發展的社會組織共同合作就會進一步促進村民直接參與鄉村自治，擺脫各種形式的非理性組織控制，阻止宗教、宗族、家族和幫派以及其他勢力對群眾自治和鄉村民主事務的干預，防止鄉村換屆選舉陷入利益和權力爭奪中，從而推進村民自治的制度化和規范化。

在這一意義上，以推進群眾個人權利和鄉村發展的村民自治與追求鄉村民主政治的村民自治是完全統一的，也就是說對于村民自治而言，政治話語與發展話語是密不可分的一個整體，單純強調一方忽視另一方都不可能為鄉村社會自治帶來制度層面的改進，或者說不可能使鄉村社會走向規范化運作。