法權與特權

去年九月底，金融危機即將爆發時，美國密歇根大學商學院的琳達·利姆(Linda Lim)寫道:“十年發生了怎樣的變化?那些在一九九七年亞洲金融危機期間以不善管理和缺乏透明度為原因來威嚇亞洲人的西方銀行家和權威們，隨著神圣的‘盎格魯-美利堅金融系統’的崩潰，現在寄希望于從亞洲獲得幫助。”(Yale Global，29 September 2008) 按照傳統的敘述，西方歷來是法制的天下，而東方的體制是人治的。上世紀九十年代的金融危機仿佛是這個說法的印證。但才過了十年，如利姆教授指出，“如今西方人反倒重蹈起了所謂亞洲的覆轍”。

有人以為金融危機可以溯源到八十年代的兩種趨勢，即涓滴理論和放松監管的政策。我不是經濟學家， 但我還記得當時的大眾媒體鼓吹只有大公司興盛了，民眾的經濟狀況才會改善。當時的媒體聲稱，公司興盛的一個大阻礙是中央政府的監管，因此里根總統和他的政府集團一直提倡“放松監管”的政策。 原則上“放松監管”不是沒有道理的。在中國漢代，所謂的“無為”政策的目的就是讓老百姓自己發展農場和手工業，宋代也有類似的想法，但那并不意味著政府完全沒有監管。如南宋的張如愚指出:“夫財之所出者不可不養，則其所以予民者，乃其所以取民也。”(《群書考索》續集卷四十五)意思是說，政府可以讓老百姓發展自己的農工商業，人民發財之后，政府可以收稅，再用之于百姓。

里根時代的“放松監管”不是這個道理。 Deregulate字中“的de” 不是“放松”而是“推開”、“解開”或者“解除”。譬如:detoxify——“除去某某毒素”，或 deconstruct——“解構”。“放松監管”的意思不是要將監管規定放松一些，而是要解除監管的阻礙。放松監管政策的基本前提是自由市場的波動能夠自行調整大公司的行為。那么，誰最有資格判斷自由市場的動態呢?就是大公司主管們。因此里根集團堅持大公司不用中央政府來監管，國民基本上可以任由公司主管自己監管自己。

不過這里似乎有個矛盾:“自己監管自己”乃是將法律上的制衡解除掉，讓公司主管們自行其是。這怎么算是西方“民主、科學”之類的行為呢?在中國人看來，“五四”以來的口號無從解釋這個矛盾。的確，當前的金融危機使我們重新考慮違背法律制約的后果:“根據(二月份的)美聯社一項監管分析和公司文件，在那些接受聯邦政府救援資金的銀行中，每十個自二○○六年來任職的最高執行官中有將近九個仍然在職。”國會雖然進行了檢查，但“當被媒體問及在眾議院聽證會上的報告時，列維斯說美國銀行曾敦促美林證券在準備接管破產公司時‘大幅度’減少分紅，但不能迫使它做出改變”。現在來回顧，很難判斷放松監管和人治到底有什么差別?歐洲中心論告訴我們西方文化歷來都是理性、科學和民主的。那么，西方人何以形成違背法制的制度呢?

放松監管的政策其實是有歷史根源的。實際上傳統的歐洲原來并不是法制社會。一七四○年有一位英國人羅伯茨(James Roberts)發表了對于中國官制系統的很細致的批判。如同不少十八世紀的歐洲知識分子一樣，他讀過赫爾德(H.B. Du Halde)一七三五年出版的關于中國文化的書。因為當時的英國政權建立在世襲的特權基礎上，對高級官爵缺乏制度化的制約，致使官員通常倚仗家族地位或社會關系加官晉爵，因此有不少歐洲中等知識分子以中國文明為模范而贊揚其人口眾多，產品精致，政體合理(即不靠世襲身份)，以及舉賢任能(平等主義)的政策。在十八世紀的英國，直接批判政府頗危險，所以不少作者習慣借用中國、波斯或其他的遠方國家去批判自己的政治。羅伯茨是其中一位。但與其他人不同的是，他顯然細心地研究過中國的政治體系，因而特別關注舉賢任能的機制以及制度化的分權制衡，在十八世紀的英國，這兩個原則是革命性的:前者最終會取代貴族的世襲特權，后者則會讓平民在法律上取得與貴族平等的身份地位。怪不得羅伯茨不敢直接提倡這種改革。結果，為了諷刺貴族的獨斷行為，他裝出一種愛國的語氣去批判中國，但實際上是以中國理性的政體來諷刺英國政府的腐敗行為。

關鍵的問題則是監管系統。羅伯茨得知中國的吏部、禮部等機構對于官員進行定期的審查，但在英國，加官進爵主要是靠拉關系。為了揭露此制度的腐敗性質，羅伯茨進行了一個對比:“在我們這里，與吏部相應的就是上議院(即高級貴族會室的)大臣，作為國王良知的守護者，他應該把所有卑劣小人排除在特權官位之外。” 從歷史的角度看，顯然，依賴于貴族的“良知”就是人治的典型例子，不能與分權制衡相提并論。為了強調他的論點，羅伯茨接著說禮部對于官員的審查“在這里取決于每個(施政)人自己的良知”。羅伯茨的對比，表面上是辯護英國并批判中國的，但實際上他是諷刺英國公民順從地任由施政的貴族自己監管自己。

十八世紀的英國一直沒有施行此方面的改革，不過美國的革命家終于脫離了母國的傳統。 到了十八世紀晚期，像潘恩或杰弗遜之類的激進派知識分子，雖然決定保留英國議會最好的優點(即由人民選舉的代表會)，但他們卻斷然否定了貴族自己監管自己的傳統。因此潘恩在《常識》(Common Sense)的頭兩章主要是探討兩個問題:廢除世襲身份和實施政治監管(checks)的重要性。 最終美國不但建立了議會，同時也創建了分權制衡的專業的官制體系，譬如國務部、國稅局等等。筆者以為，杰弗遜等人大約是將中國官制的優點和英國議會的優點相糅合，建立了可說是當時全球最先進的政治體系。

然而到了二十世紀晚期，特權仿佛又成為美國政體的一個嚴重問題。今年二月份美聯社一篇報道引述:“‘頂層的那幫人還在那兒，就是那幫導致我們金融危機的決策人員。’肯塔基州路易維爾市的瑞貝卡·特雷維諾，一位十月份剛被從美國銀行培訓協調員職位上解雇的三個孩子的母親說。‘但那就是通常會發生在領導階層的現象。那些高層人士總能找到其他地方轉嫁其過失。’”潘恩和杰弗遜的美國怎么會發展到這個地步呢?以民族主義來解釋這個現象必然導致錯誤結論。筆者認為問題是結構性的，而這種結構的深層原因仍然存在。

從歷史的角度看，大致上政權只有兩種形式:特權與法權。原來歐洲與中國的政治體制都是貴族統治。在這種社會形式中，法權與特權尚未分明。 因為世襲身份是參與施政的通行證，所以政權體現出特權的形式。既然發達的社會必須具備能夠約束掌權者的措施，我們可以預料不管是中國還是英國，最終會產生抑制國王霸權的辦法。大概最原始而最普遍的辦法是宗教。但按照歷史的記載，宗教的效率頗低，是原始社會的特征之一。稍微有效的辦法是以貴族的集體特權來阻擋國王的霸權。英國的議會原來就是希望達到這個目的，不過，在這里特權與法權的區別依然不夠清楚。

另外一種辦法是將法權交由國家，即中國古代官制理論家的辦法， 也是現代化國家的辦法。在這種政體當中，政權體現于法權，法權交由國家，因而任何有才能的公民能夠成為專業的官員去參與施政。這樣一來，個人的才能取代了世襲特權而成為判斷能否參與施政的標準。不過，那并不是說特權對于政治的影響已然消失。在這種政治體制中，從前依靠身份的特權(譬如任人唯親)突然被視為貪贓舞弊，即違法的特權。 在傳統的政體中，特權原來是合法的，所以很難控制。 特權一旦算是舞弊，國家就能以法規去控制它。

據此，可見議會和官制都推不開特權的作用，因而都保留著一種弱點: 議會的弱點是合法的舞弊(譬如院外活動集團);官制的弱點是違法的舞弊(一般隱形的舞弊)。兩者都會影響國家行政的效率。因為美國是民主國家，其國家行政主要是“透明的”，所以合法的特權比隱形的舞弊更難控制。最明顯的例子為院外活動集團將捐款送給國會代表的特權。以前人民視此制度為理所當然，現在越來越多地認為這是合法的賄賂。為何?簡單地說，在美國，如果缺乏大量的捐款，選舉基本無從談起。既然公司最有能力捐款，所以公司對于政府的影響歷來很大。里根總統獲得的捐款主要來自公司，難怪他所主張的政策有利于公司而不利于人民!從某種角度看，放松監管的政策其實只是在民主國家中恢復了十八世紀英國的特權制度而已。其后果人人皆知。

原來是西方向中國學習監管的道理，后來中國向西方重新學習這個道理。結果兩種特權遺留到現在。無論是“合法的”還是違法的，特權意味著不公平，所以公事漸漸不公辦了，人民對政府的支持力也日益下降。這個困難古今中外都有。假如國家無法，或者不愿意加以監管，那么顯然，經濟下滑社會動蕩就將難以避免。