完善社會立法是解決民生問題的必由之路

何 平

摘要:從法理的角度看,民生問題本質上是人民群眾的生存權和發(fā)展權等社會權利能否落實的問題。當前,解決民生問題,需要通過國家這只“看得見的手”建立社會自我糾偏機制,堅持民主立法、科學立法,完善社會立法體系,是解決民生問題、使民生得以長久保障的必然選擇。

關鍵詞:民生問題; 生存權; 發(fā)展權; 社會立法

中圖分類號:D920.4文獻標志碼:A

最近幾年,民生問題漸次成為中國社會的主流話語,特別是黨的十七大報告歷史性地將“加快推進以改善民生為重點的社會建設”單獨列章,將民生問題提高到了一個前所未有的政治高度,這標志著我國發(fā)展正在進入一個全面改善民生、共享發(fā)展成果的新時代。基于改革開放新時期社會矛盾的復雜化,若要從根本上解決好教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療和社會管理等社會問題,緩解乃至扭轉社會轉型期的各種失衡現象,確保社會弱勢群體公平合理地分享經濟、社會、文化權利,必須通過國家這只“看得見的手”建立社會自我糾偏機制,不斷完善社會立法,推動社會領域法制化建設進程,這是從根本上解決民生問題、使民生得以長久保障的必然選擇。

一、民生問題本質是社會權利能否得到落實

民生,即“人民的生計”[1]。從法理的角度看,是社會公平問題,人權問題,最終是人民的生存權和發(fā)展權等社會權利能否實現的問題。

1. 基于生存權的民生

就一般意義而言,生存權被視為“最低限度”的生活保障權,如日本學者提出,“所謂生存權,就是人為了像人那樣生活的權利。所謂像人那樣生活,就是說人不能像奴隸和牲畜那樣生活,是保全作為人的尊嚴而生活的權利。”[2]它包含兩個層面的權利訴求:首先是生命得以延續(xù)和安全得到保障,這是前提;其次,意味著個體享有合乎人性尊嚴之生活的權利。前者實質上就是生命權,即生命不被任意或武斷剝奪,國家有義務在法律上保障個體的生命安全;后者意味著國家要保障人們合乎最低經濟生活水準之生活。從現代人權構成體系來看,生命權與生存權畢竟是并列的兩種不同權利,作為一項基本人權,生存權的內容實際上側重于后者,即“個體享有合乎人性尊嚴之生活的權利”。

生存權的主體涵蓋“全體國民”,即國家擔負著落實和保障全體公民最低生活水準的義務。然而從社會權生成的原由來看,更側重保護社會中的弱者。在世界各國憲法文本中,生存權條款一般也體現為對弱者生存的關注與佑護。我國憲法第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

關注民生,首先就是要解決社會弱勢群體和困難群眾的生活問題,這一點在近年來中央經濟工作會議上都有鮮明的體現。2002年中央經濟工作會議提出“加強就業(yè)和社會保障工作,努力提高人民生活水平”,2003年提出“認真解決好關系人民群眾切身利益的問題”,2004年提出“堅持以人為本,維護和實現廣大人民群眾的利益”,2005年提出“著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”,2006年提出“堅持以人為本,不斷促進社會和諧”,2007年提出“更加重視改善民生和促進社會和諧”。由此可見,我國在改善民生方面更加關注低收入群體和困難家庭,更加著眼于保障社會弱勢群體能夠過上“合乎人性尊嚴之生活”,滿足和保障全體人民最低的生存要求。

2. 基于發(fā)展權的民生

1986年12月4日聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權利宣言》指出,“發(fā)展權利是一項不可剝奪的人權,由于這種權利,每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發(fā)展,在這種發(fā)展中,所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”[3]發(fā)展權實現的過程首先是個人的政治、經濟、社會、文化權利全面實現的過程;其次,發(fā)展權實現的過程也是所有人的基本權利和自由都能獲得充分實現的過程,“即發(fā)展是權利缺失者的發(fā)展,既可以是政治權利的缺失,也可以是經濟、文化等權利的缺失,發(fā)展就是增加這些弱勢者掌握自身命運的權能。”[4]

社會發(fā)展的本質就是人的不斷完善和人權的充分實現。“如果說自由權是近代法的價值重心、社會權是現代法的價值重心,那么,從全球化的角度看,在當代與未來,法律則應當在保護生存權的基礎上重點保護發(fā)展權,并最終以發(fā)展權為重心和本位。發(fā)展權的核心理念在于以人為本,充分尊重和實現人的價值和尊嚴,以實現人類的全面自由和諧地發(fā)展”[5]在中國經濟社會建設已經取得巨大成就的背景下,面對人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產力之間的矛盾,民生問題不僅是一般意義上的生存問題,而且是更高層次的涉及人的全面發(fā)展的問題。從發(fā)展權的角度關注民生,既是在溫飽問題基本解決后的邏輯必然,也是為了克服過去我國社會建設中忽視人的需要、一味追求為發(fā)展而發(fā)展的片面發(fā)展觀、機械發(fā)展觀的內在要求。

改革開放30多年來,我國逐步確立了市場化的改革方向,遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則,在推動經濟社會飛速發(fā)展的同時,也實現了“一部分人先富起來”的預期目標。但與此同時,環(huán)境污染、生態(tài)失衡、貧富懸殊、地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題也浮出了水面,尤其是在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障、收入分配、安全生產、社會治安等事關人民群眾切身利益的民生問題凸現。一方面,民生問題的凸現,有其客觀因素,其產生主要是與現階段社會轉型、市場經濟體制改革和全球化進程密切相關。另一方面,當前我國民生問題突出,也與制度、政策方面的失衡與不健全有關,特別是與解決民生問題的法律制度短缺有關。

二、現實語境下社會立法滯后是解決民生問題的制度瓶頸

社會法是國家為解決各種社會問題而形成的具有公法與私法融合特征的第三法域,是以維護弱者的權利和社會整體福祉為宗旨的一種新的法律體系。由于社會法提供了一種保護弱者的機制和利益分配的正義立場,它在一定程度上又被稱為“民生之法”。[6]從社會法的產生及其在我國法律體系中的地位來看,社會立法的滯后與不完善成為解決民生問題的制度瓶頸。

1. 社會法的起源和發(fā)展

社會法的源頭可追溯到英國17世紀初頒布的濟貧法,但現代意義的社會立法出現在19世紀。當時,工業(yè)革命的勃興極大地推動了社會生產力,但勞資沖突亦空前激烈。由于長期忍受惡劣的工作條件、超長的工作時間、領取吃不飽餓不死的“饑餓工資”,廣大勞工被迫不斷地與資本家進行斗爭,社會因此長期處于動蕩之中。在工人運動的強大壓力下,在社會各界有識之士對資本家漠視和肆意侵犯勞工的人權進行激烈批評和抨擊下,這些國家的政府開始通過立法保障勞工的基本權利,由此開始了社會立法。

一般認為,現代社會立法肇始于1802年英國的保護學徒的健康與道德法案。1811年,德國威廉一世在一次演講中首次提出社會立法(Social Legislation)的概念。19世紀70年代,英國政府先后頒布了工會法、工廠法等。1883年至1889年,德國俾斯麥政府先后頒布了包括疾病保險、災害保險、養(yǎng)老保險等在內的一系列保障勞工權益的社會保險法案。此后,以社會保險為中心環(huán)節(jié)的社會立法濫觴于西方各國。

20世紀30年代以后,西方發(fā)達國家的經濟結構逐漸發(fā)生變化,社會立法的含義和范圍也有了新的變化。特別是“二戰(zhàn)”結束前后,西方國家都著手調整社會立法內容,將以保護勞工權益和實施救助為主要內容的社會立法擴展為以增進全體國民福祉為宗旨的福利性立法。其中,身為近代資產階級民主法治發(fā)祥地的英國,再次成為各國的立法樣板。在“二戰(zhàn)”期間,英國發(fā)布的“貝弗里奇報告”已經為戰(zhàn)后英國社會保障制度描繪了一幅藍圖。上世紀40年代末,英國先后制定了國民保險法、國民醫(yī)療保健法、國民救助法等一系列適用于全體國民的社會保障立法,進而建立了“從搖籃到墳墓”的福利國家。此后,“福利國家”的模式風靡西方世界,在上世紀50年代至60年代,西方國家紛紛設計了“社會福利計劃”,并通過社會立法予以法制化。有分析表明,“二戰(zhàn)”以來,一些西方國家之所以經濟持續(xù)發(fā)展、社會較為穩(wěn)定,一個重要原因就是頒布了以社會保障法為代表的社會立法,并成功地發(fā)揮了“經濟穩(wěn)定器”和“社會安全網”的功效。

2. 我國社會法地位的確立及其存在的問題

在相當長的歷史時期內,社會法在中國是個陌生的概念。新中國成立后尤其是改革開放以來,我國在社會領域雖然制定了一些法律,且立法范圍和立法層次也有了較大拓展,但均散見于民法、經濟法、行政法等部門法之中,社會主義法律體系并不包括社會法這一獨立的法律部門。2001年九屆全國人大四次會議上,李鵬委員長在其工作報告中提出了法律部門的劃分問題,“關于法律部門,法學界有不同的劃分方法,常委會根據立法工作的實際需要,初步將有中國特色社會主義法律體系劃分為七個法律部門,即憲法與憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。”關于什么是社會法,李鵬委員長將其定義為:“調整勞動關系、社會保障和社會福利關系的法律。”應該說,這是我國第一次在官方文件中明確提出了社會法的定義。[7]

盡管在法律體系架構中明確了社會法作為一個部門法的地位,但在實踐中,經濟立法仍然是國家立法工作的重點,而社會立法則處于相對滯后狀態(tài)。據統(tǒng)計,截至2008年底,我國目前生效的法律已達231部,這其中,除與治安管理有關的8部系在1978年前制定的以外,其余223部都是十一屆三中全會以后,即五屆人大以來制定出來的。[8]在這些現行有效的法律當中,經濟法54件,占24.2%,社會法13件,僅占5.8%。而在名目繁多的地方立法層面,經濟立法與社會立法畸重畸輕的現象更為明顯,一些地方的經濟立法甚至占據了半壁江山。經濟立法與社會立法“一條腿長、一條腿短”凸顯了我國立法的局限性。

我國社會立法體系不完善主要表現在以下三個方面:一是社會法領域中很多法律是缺失的,立法不充分。如社會保障法僅為幾個條例,一些枝干性、基礎性的立法都還沒有。二是立法層次不完善,立法層級較低,有些法律制定出來后,沒有相關配套性的實施條例或細則,銜接不夠。就醫(yī)療保險而言,盡管目前有了職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險制度,但基本上仍停留在規(guī)章甚至是紅頭文件層面。三是立法規(guī)劃混亂,沒有系統(tǒng)科學地設計和規(guī)劃,等等。

三、完善以民生為重點的社會立法構想

針對我國社會立法存在的諸多不足和問題,筆者以為,構建社會主義和諧社會,加快推進以改善民生為重點的社會建設,必須以科學發(fā)展觀為指導,以立法統(tǒng)籌經濟社會協(xié)調發(fā)展,不斷完善我國的社會立法。

1. 社會立法應突出三項基本原則

以人為本原則。“以人為本”是任何立法應堅持的一項基本原則,但社會立法尤應強調這一點。在社會立法中貫徹以人為本,要求我們制定法律法規(guī)應以維護人民群眾的根本利益為出發(fā)點和歸宿,要有利于解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,體現好、表達好、平衡好不同利益群體的合理訴求,維護社會公平正義,從而確保社會立法真正適應社會發(fā)展、促進人的全面發(fā)展的內在要求。

公平優(yōu)先兼顧效率原則。解決民生、保護弱勢群體涉及到分配問題,從某種意義上說,它更多涉及的是再分配問題,因為改變弱勢群體的境遇在很大程度上是通過再分配實現的。為此,在加強社會立法過程中,應堅持“公平效率兼顧、更加注重公平”的原則,在國家財政實力和管理水平允許的最大限度內,貫徹實質的公平觀,向弱勢群體適當傾斜,對其實行特別保護。

保障性與發(fā)展性并重原則。[9]保障性法律制度主要解決弱勢群體社會資源分配的不利性、經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性等社會問題。發(fā)展性法律制度的作用主要在于改善弱勢群體的社會參與能力和向他們提供發(fā)展機會,實現其擺脫貧困的目的。保障性與發(fā)展性并重實際上就是生存權和發(fā)展權并重的問題,應從二者高度統(tǒng)一性上去設計弱勢群體權益的維護機制。

2. 完善立法技術,讓立法體現“以民生為重”

在制定社會法時,應該以社會法所調整的權利、義務特征為依據,堅持民主立法、科學立法,進一步完善立法技術,讓立法體現“以民生為重”。

堅持民主立法。拓寬民主立法渠道,增強立法程序透明度,建立廣泛性的民主立法機制。在立法項目選定上,應優(yōu)先考慮與人民群眾切身利益息息相關的、帶有普遍性的民生問題,在深入調查研究、廣泛聽取民意、充分論證的基礎上確定立法項目。在立法草案的起草過程中,應堅持走群眾路線,“開門立法”,為民眾搭建充分表達利益訴求的平臺,力爭使出臺的法律法規(guī)能最大限度地代表大多數人的利益。在草案審議中,要統(tǒng)籌兼顧好不同利益群體之間的關系,合理滿足各方面的利益訴求,擯棄“國家立法部門化,部門立法利益化,部門利益合法化”的不正常現象。

堅持科學立法。首先,要統(tǒng)籌立法資源,按照全面協(xié)調發(fā)展的立法觀念合理分配立法資源,既不搞立法的“平均主義”,也不能“畸重畸輕”、“厚此薄彼”。其次,要注意社會立法與法律體系的內容協(xié)調,避免重復立法、立法漏洞和交叉立法。第三,要注意社會立法與法律體系的規(guī)范協(xié)調,做到法律規(guī)范之間相互銜接,彼此呼應,相輔相成。第四,要注意社會立法與國際公約的協(xié)調,從我國國情出發(fā),正確處理國內法與國際法的關系,同時學習借鑒域外先進有益的立法經驗為我所用。

3. 加強社會立法,健全民生法律保障制度

針對我國社會面臨的矛盾和問題,黨的十六屆六中全會對社會立法已作出了全面部署,明確要求“完善發(fā)展民主政治、保障公民權利、推進社會事業(yè)、健全社會保障、規(guī)范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規(guī)。”[10]當前,應按照這一總體要求,在以下幾個方面,健全和完善以民生為重點的社會立法。

第一,教育領域。我國已建立了義務教育、高等教育、職業(yè)教育、民辦教育的基本法律制度,當前的重點是通過立法進一步優(yōu)化教育資源配置,保證教育的公平性,保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受教育;平衡學校辦學自主權和教育行政部門依法監(jiān)管的關系,改善教育主管機關監(jiān)管的內容和方式。

第二,勞動就業(yè)領域。政府應按照《就業(yè)促進法》的要求,積極擴大就業(yè),加強勞動培訓,完善勞動者平等就業(yè)制度,及時出臺《反就業(yè)歧視法》。《勞動合同法》在無固定期限勞動合同、勞動合同瑕疵、違法解除勞動合同的法律責任、勞務派遣中派遣單位與用人單位義務和責任的分擔等方面仍存在不足,當前的重點是通過實施條例或司法解釋進一步加以完善。

第三,社會保障領域。我國憲法已明確規(guī)定“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。當前應盡快出臺《社會保險法》,制定面向貧困人口、低收入家庭、災民等特殊群體的《社會救助法》,制定確保不同社會階層和群體共享發(fā)展成果的《社會福利法》,加快慈善事業(yè)立法步伐,從而建立起社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相互銜接的社會保障法體系。

第四,醫(yī)療衛(wèi)生領域。應探索適合我國國情的醫(yī)療衛(wèi)生體制,制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法》,明確不同性質醫(yī)院的法律義務,健全保障患者知情權、公平交易權的法律,建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系。完善食品藥品監(jiān)管的法律法規(guī),確保新出臺的《食品安全法》得到全面有效地實施。

第五,在分配制度改革和增加城鄉(xiāng)居民收入方面。更加注重社會公平,完善公平競爭和稅收法律制度,提高扶貧標準和最低工資標準及其實施機制。

第六,在完善社會管理、維護社會安定團結方面。目前應完善多元社會糾紛解決機制,通過法定程序解決房屋拆遷、土地征用、集體勞動爭議等群體性糾紛,使公民的訴權通過合法正當的程序得以解決。

當然,任何立法都不可能一蹴而就,一勞永逸,社會立法概莫例外。但是,在當前,我們應該將與民生關聯(lián)最為緊密的社會問題優(yōu)先列入立法議程。隨著社會法逐步向縱深發(fā)展,在單行法日臻完備的基礎上,制定一部統(tǒng)領性、總綱性的社會法典將是我國社會立法的終極目標。

參考文獻:

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[10]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定 (2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過)[N].新華每日電訊,2006-10-19.

(責任編輯吳興國)