義務教育均衡發展研究

吳海升

摘要:文章在介紹安徽省銅陵市義務教育均衡發展經驗的基礎上,側重分析了制約義務教育均衡發展的原因,提出了實現義務教育均衡發展須采取更加靈活的投入分配政策、賦予教育主管部門相應的統籌權、轉變辦學水平評估方式等建議。

關鍵詞:義務教育; 均衡發展; 教育資源配置

中圖分類號:G62文獻標志碼:A

義務教育均衡發展是義務教育法關于公民平等地享有教育權的體現,其實質是區域內受教育者享有均衡的教育資源,有學者稱之為“義務教育相對均衡”[1],同時,這種均衡不應是低質教育資源的平均,而是優質教育資源的共享。在目前城市與農村、省市間經濟社會發展差異較明顯的前提下,強調全國教育資源的絕對均衡是不現實的,但縮小差距以及在區域內如何實現義務教育均衡發展則是政府的職責所在。

一、一個無需擇校的城市:銅陵義務教育均衡發展經驗

銅陵市城區義務教育均衡發展,主要是堅持科學的發展觀、堅持科學的教育管理思想、堅持科學的質量觀的結果。其直接效果是國家的教育方針政策得以認真執行和落實;不以升學率作為學校的唯一評價指標,從而避免了學校間的惡性競爭;積極主動加強辦學經費的統籌管理和調控,從制度上保證了均衡發展的環境。

銅陵市城區義務教育均衡發展取得了成效,被譽為“一個無需擇校的城市”,各校辦學水平大體相當,中小學基本剎住了擇校風,教育亂收費現象得到了有效遏制,其主要做法表現為:

一是調整布局,整合資源。根據社會經濟發展變化,以及區劃調整和城區改造,適時對學校重新布局規劃和調整,關停撤并了規模偏小、低效質差的13所學校;投入1.5億元,在生源集中的學區新建和改擴建了22所中小學。

二是取消重點,均衡配置。為了整治“擇校風”,打破長期形成的重點?！蒙础脦熧Y——好財源的怪圈,銅陵市取消了重點初中,加大力度改善義務教育薄弱學校的辦學條件,在資金、項目和教學器材分配上,堅持“雪中送炭”,不搞“錦上添花”,經過多年努力,市區各校全部配備了微機室、語音室、電子備課室和多媒體教室,中小學實驗器材、電教器材和音體美器材全部達到省Ⅰ類標準,在學校硬件配置上基本達到了均衡。

三是加強內涵,提升質量。薄弱學校升級是義務教育均衡發展必須解決的重要一環,銅陵市著重抓了四點:將薄弱學校校長配備放在內涵建設的首位;將薄弱學校師資隊伍建設納入內涵建設的重點;將教育教學質量提升當作薄弱學校內涵建設的核心;將以評估促管理當作內涵建設的保障。主要做法有:充實薄弱學校教師隊伍;實施“名師遷移”——有意識將名師調到新建或薄弱學校任職或任教;骨干教師分散在各?！獙歉山處?、學科帶頭人評選方式進行改革,將評選指標切塊分配到每所學校,從而穩定骨干教師。不惜重金強化對校長培訓,送他們到沿海開放城市掛職,請專家學者前來傳授先進教育思想。同時,開展國際間交流,讓校長走出國門,開闊眼界。

四是依法治教,規范辦學。為切實保障生源的均衡分布,創建平等和諧的義務教育環境。早在10年前,銅陵就取消了重點初中和小學,取消了全市統一的小學畢業升學考試,義務教育階段所有學生全部實行免試就近入學。示范高中切塊劃片分配指標,按計劃從高分到低分錄取。對凡在市內有固定住所的農民工子女,享受本地學生待遇,義務教育階段免交借讀費,還可在市區報考省示范高中。目前,農民工子女進城上學的已占銅陵市區在校生的5%。這種“對于初中和小學招生,實行‘劃片招生、就近入學的原則,取消小學畢業考試;示范高中部分招生指標按比例分配到各初中學校”的做法與其他地方大體一樣,只是他們執行的更嚴格、更堅決。

總結銅陵市義務教育均衡發展的做法,最為關鍵的一點就是堅定不移地執行國家的相關規定,切實履行政府職責,把群眾最關心的事做好。政府能從義務教育發展大勢出發,切實把發展教育作為工作的重心,把教育擺在優先發展的戰略地位,多方面、多層次予以支持。

二、教育資源不合理配置:制約義務教育均衡發展的原因分析

(一)教育投入的非均衡

經濟發展水平的差異以及各級政府對教育的重視程度不同,造成了不同地區和城鄉在教育投入上的差異較大。

1.省際間差異。教育部“中國教育與人力資源問題報告”課題組2003年發布的《中國教育與人力資源問題報告》顯示,1998年上海小學生均預算經費為1957元,而同期河南小學生均預算經費僅為202元,地區教育投入差異明顯。而據《國家教育督導報告2005》[2]統計,到2004年,上海小學生均預算內事業費為6680元,而同期河南小學生均預算內事業費僅為654元,差距進一步擴大。2004年,初中生均預算內事業費東部地區平均為1874元,西部地區為1017元,東、西部地區之比為1.8:1。初中生均預算內公用經費東部地區平均為304元,西部地區為121元,東、西部地區之比2.5:1。與2000年相比,初中生均撥款東、西部地區之比均有所擴大。小學情況也與之類似(見表1)。2004年,中部地區小學、初中生均撥款均低于西部地區,其中生均預算內公用經費約低20%,與東部地區的差距則更大。全國尚有113個縣(區)的小學、142個縣(區)的初中生均預算內公用經費為零,其中85%以上集中在中、西部地區。

2.城鄉差異。據《國家教育督導報告2005》統計,2004年小學、初中生均預算內事業費的城鄉之比為1.2:1;公用經費小學城鄉之比為1.4:1, 初中為1.3:1。

公用經費水平直接關系到學校教學活動的正常開展。初中、小學生均預算內公用經費縣際差距很大,有2/3的省縣際差距在10倍以上,初中尤為嚴重。相當多的學校生均預算內公用經費嚴重不足,“保運轉”問題依然突出。

城鄉教育投入的差異,使得城市學校有科學實驗樓、設備先進的各類實驗室、電教中心以及遠程教室、新型英語教室、多媒體視聽教室和計算機實驗室等;反觀鄉村學校,不僅鮮有上述設備,連基本的文體設施、實驗器材和課外閱讀書籍等都難以保證,校舍條件也難以達到最低要求,甚至還有危房,即使新建了校舍,也因施工拖欠而無法使用。

(二)教師資源的非均衡配置

2004年,全國農村小學教師學歷合格率為97.8%,城鄉差距為1.5個百分點。西部地區小學教師學歷合格率為97.0%,與東部地區的差距為2個百分點;中部與東部地區差距為1個百分點左右。2004年,全國農村小學高級教師的比例為35.9%,農村初中一級及以上職務教師的比例為32.3%,分別比城市低8.9和14.5個百分點。小學高級教師的比例、初中一級及以上職務教師的比例,東、西部地區都相差12個百分點。西部12省、市、區有代課教師約50.6萬人,占西部農村教師總數的20%,由于收入低,這些代課教師大都不得不兼顧農業生產,半農半教,其教育質量可想而知。

就經濟發達地區而言,它們有足夠的財力吸引內地好的教師資源,使得經濟落后地區的優秀教師外流嚴重,從而加劇了省際間教育發展的不均衡。據國家教育督導團《國家教育督導報告2008》[3]對艱苦地區學校的抽樣調查表明,38.7%的校長反映近3年中有教師流失情況,其中,74.6%的校長反映主要流失的是骨干教師,92.5%的校長反映主要流失的是35歲及以下的青年教師。

《國家教育督導報告2008》還指出:中西部農村學校部分學科教師短缺。外語、音樂、體育、美術和信息技術等學科教師嚴重不足、相關課程難以開齊。2006年,全國有508個縣每縣平均5所小學不足一名外語教師;西部山區農村小學平均10所才有一名音樂教師;中西部貧困地區、少數民族地區農村初中音樂、美術、信息技術三門學科教師平均每校都不足一人,致使部分學校無法正常開設規定課程,從而影響素質教育的推進。

《國家教育督導報告2008》還列舉了中高級職務教師比例在城鄉、校際之間的差距、城鄉教師工資收入水平的差距以及與當地公務員工資的差距沒有得到解決(“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”的法律規定尚未真正得到落實)、農村教師醫療與住房無保障、城鄉間教師工作條件的差距、教師培訓經費短缺等等。

各省農村初中一級及以上教師比例普遍低于城市,城鄉差距過大,有27個省超過10個百分點,包括經濟較發達的浙江、北京、重慶等。

優秀的教師和學校管理者是學校辦學成功的關鍵,優質教育資源的過分集中,使得公民受教育的平等權大打折扣,從而出現了擇校成風的現象,似乎優質教育只為政府官員的子女或富人的子女配置,窮人的子女有學上就是政府的一種恩賜。義務教育本是政府的責任,政府應當盡可能地減少義務教育質量的不平衡,而不是人為地擴大這種差異。

(三)學?；A設施建設落差明顯

以《國家教育督導報告2005》公布的數據為例,2004年小學生均校舍建筑面積全國為5.15平方米,東部、中部、西部分別平均為5.64、5.13、4.73平方米;初中分別為6.29、5.18、4.8平方米。

2004年小學生均教學儀器設備值全國為283元,東部、中部、西部分別平均為382、266、213元,東、西部地區之比為1.8:1,東、中部地區之比為1.4:1。而同期農村僅167元,城鄉之比為2.9:1;初中生均教學儀器設備值分別為474、289、242元,東、西部地區之比為2.0:1,東、中部地區之比為1.6:1。同期農村為269元,城鄉之比為1.4:1。

三、面向全體學生,辦好每所學校:義務教育均衡發展路徑選擇

1.在財政分配上采取更靈活的方式

辜勝祖教授在其“農村教育的結構性矛盾與化解對策”[4]一文中,將義務教育投入體制分為“以縣為主”、“以省為主”以及“以中央為主”,從而改變目前“以縣為主”的單一模式;高如峰研究員在《中國農村義務教育財政體制研究》中,也提出了中國農村義務教育財政體制重構的基本思路[5]。

針對我國地區財政收入差距的現實,中央政府在義務教育經費投入分配時應該考慮地區差異,采取更加靈活的政策,如增加中西部義務教育經費投入財政轉移支付力度,每年拿出一部分財政收入重點支持中西部農村義務教育事業。

希望工程本是資助貧困地區教育的一項民生工程,有志于支持中國農村貧困地區教育事業的單位和個人,捐資興建學校,是一件利國利民的好事?？稍趯嶋H操作過程中,且不說工程的質量如何,僅要求地方財政配套這一點,就使得設立希望工程的目的大打折扣。這是一個很簡單的道理,希望工程主要資助貧困地區建立學校,而貧困地區的財力本來不足,拿出十幾萬、二十多萬配套資金,除了應承外,實際到賬率很低,與其承諾的配套資金不到位,影響學校的正常運行,不如直接資助到位,建一所成一所。

2.調整公共教育的支出結構

我國教育支出大體只占GDP的3%左右,窮國辦大教育,本來就不是件輕松的事,如果不能將有限的教育經費用在刀刃上,教育的和諧就難以實現。2007年全國國內生產總值為249529.9億元,國家財政性教育經費(包括各級財政對教育的撥款、征收用于教育的稅費、企業辦學中的企業撥款以及校辦產業減免稅等項)為8280.21億元,占國內生產總值比例為3.32%[6]。

各地在爭GDP總值和增幅以及財政收入等排位的同時,能不能切實把教育擺在優先發展的戰略地位,加大教育投入力度上,也展開競爭,并把這種競爭納入到領導業績考核中,盡管在其他方面的投入可能有所減少,但其影響深遠,使得經濟社會發展更加科學、可持續。

因此,政府首先應保證義務教育經費的支出,合理制定公共教育支出的比例;其次開放更多的領域,吸引社會力量辦教育。社會力量辦學享受公立學校同等待遇,包括學校建設用地、教師職務晉升、學生政策等。

3.合理配置義務教育教師資源

作為家長都希望自己的孩子能接受優質的教育,而學校也想通過自己的管理和學生成績的提高來確立自己的地位,這些都無可厚非,只是由于在教師資源的配置上,政府沒有考慮到優秀教師的合理搭配,使得學校教學質量參差不齊,從而引發擇校熱,給貧困家庭的學生帶來了不公平,其負面影響是:一些教學和管理水平好的學校人滿為患,也間接導致了教育中的腐敗;另一方面,一些差的學校為了吸引學生,提高入示范高中的人數,只好對在讀生加重課業負擔,這顯然與國家提倡的素質教育政策相違背。在這方面,安徽省銅陵市——一個無須擇校的城市的經驗值得推廣。因此,政府在義務教育階段的教師資源配置上要盡量合理,可以試辦義務教育階段的民辦學校。

4. 改革現行高考招生制度

隨著高校的擴招和高教大眾化進程的加快,上大學相對以前已經不是可望而不可及的事,但這并不能說明高考招生制度的完善。探索制訂一套科學的招生制度不是件容易的事,但集全體國民的智慧,聽取各利益方的聲音,總能找到一個行之有效的辦法。如中國政法大學2006年試行按各省市區的人口數核實其在該省市區的招生數[7],就是在這方面的有益嘗試,它不單單是打破了部屬院校對所在地省市區的招生數量的傾斜,而是形成了使高等教育資源得以在全社會共享的理念。再如,山東臨沂師范學院在2009年高考錄取中,對十幾名綜合素質評價低的高分考生予以退檔,將學生綜合素質評價納入高考錄取中[8]。

高考制度改革,其不單單是高考本身的改革,它必然延伸涉及到義務教育,國家鼓勵大力發展職業教育,可以視為高考改革的一部分,這種改革能不能更多些,對義務教育的發展將意義更大,與國家倡導的素質教育理念更是息息相關。

5.構建義務教育宏觀監測系統,及時為義務教育差距提供預警

教育主管部門負責專門監測義務教育發展數據,包括教師流動動態管理監測、基礎設施投入及動態指標監測、學校教學質量學期和年度監測、學生德智體美勞等素質教育動態管理監測等。

6.建立城市對口支援農村幫扶制度

明確城鎮教師支援農村教育工作目標任務、方式方法,建立經費保障機制,制定支教相關優惠政策等。確立城市骨干教師赴農村幫扶的義務,制訂和完善教師幫扶質量考核指標,并以此作為教師晉升高一級職務和優秀評比的先決條件和優先條件。

7.把進城就業農民的子女教育納入城鎮中小學校建設規劃

現在主流做法是,指定某所或某幾所學校為進城農民工子女的上學地,而這些指定招收他們的學校,要么比較偏僻,要么學校教學質量或基礎設施不完善。為了改變這種狀況,建議以進城務工就業農民子女實際居住地就近入學,不得收取擇校費和其他名目費用,并享受城市學生同等待遇。

8.賦予教育行政主管部門相應的統籌權

教育的均衡實質上是教育資源配置的均衡。按理說教育行政主管部門應該負責這種資源的優化配置,但由于我國現有的行政體制,涉及人事、財政問題實際上是人事、財政部門管理,教育部門只有建議權,采納與否教育主管部門不能自主決定,因此,有些事情會讓教育主管部門不是很積極甚至會出現不作為,總感覺多一事不如少一事,而且認為反正他們做不了主,比如學校管理班子的變動等。

如果能將人、財、事權統一賦予教育主管部門,不講能否調動積極性,至少有些事他們是不能推諉的。省一級主管部門還可以依此制訂義務教育均衡發展考核指標,定期對市縣進行考核。

9.轉變義務教育辦學水平評估方式

對義務教育辦學進行評估應該以動態為主,評估的結果只能是教育主管部門實施教育資源優化配置的依據,而不是作為評選先進的指標條件。評估不能以升學率、硬件建設為主要指標,而應注重學生全面發展和學校的全面進步,因為硬件建設和教師配置都是政府自身的工作而不是學校所能左右的,以此來評估學校的優劣不科學,也沒有實際意義。

10.切實取消義務教育重點班級

均衡教育的大忌就是人為制造不均衡,現在大部分學校能夠執行不分重點班的規定,但有些學校實際上是陽奉陰違,原本公開的重點班,卻改為私下作為,普通老百姓不僅不知道,就是知道了也進不了,對外宣稱公平,實則為官員、富人及學校關系戶子女所設,這種違背均衡教育發展的做法,如果不加取締,社會影響極壞,而且會帶來連鎖反映,一些好的教育改革成果,也將因此受到影響。

參考文獻:

[1]文新華.我國義務教育均衡發展研究及政策制定中的兩個理論問題[J].教育科學研究,2005( 12).

[2]國家教育督導組.國家教育督導報告2005——義務教育均衡發展:公共教育資源配置狀況[EB/OL].教育部網站http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/23.

[3]國家教育督導組.國家教育督導報告2008——關注義務教育教師EB/OL. 教育部網站http://www.moe.gov.cn.

[4]辜勝祖.農村教育的結構性矛盾與化解對策[J].教育研究,2004(10).

[5] “充分重視農村地區差異,按東中西部三類地區不同的社會經濟發展水平建立不同的政府農村義務教育投資模式;重新劃分各級政府在農村義務教育中的財政責任,對農村義務教育各項資金的初始來源作科學合理的劃分,建立穩定的機制,實現分層次供給;中央和省級政府應在農村義務教育經費分擔中承擔主要責任,成為中西部農村義務教育的投資主體”。高如峰.中國農村義務教育財政體制研究[M].北京:人民教育出版社,2005:184～189.

[6]2007年全國教育經費執行情況統計公告[EB/OL] http://www.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=5420.

[7]董洪亮.按人口比例定招生名額[N]. 人民日報,2006.3.15.

[8]趙仁偉.綜合素質評價低 部分高分考生被退檔[N]中國青年報,2009-8-30.

(責任編輯木宸)