英國政府信息化戰略變化分析

摘要:本文采用案例研究方法，選擇了英國政府在信息化過程中的最佳實踐案例，以文件、信息以及知識的管理作為研究重點，分別從戰略、實踐以及法律制度三個層面詳細分析了英國政府在信息化建設方面的先進理念和方法。

關鍵詞: 英國 電子政務 政府職能遷移

1 引言

1.1 研究背景

在人們的工作方式從紙質化形式過渡到電子化的同時，信息化對人們的工作理念、工作模式、工作態度產生了潛移默化的影響。各國政府越來越多地關注其部門內信息的共享以及對外的信息公開;擔憂其信息的安全性、私密性和持久性;煩惱如何在史無前例的海量信息面前及時篩選并提取出有用的資源。在此背景下各國政府逐步意識到政府戰略模式轉變的重要性和必要性，意識到及時根據當前狀況轉變戰略決策是其抓住機遇應對挑戰的關鍵所在。

1.2 研究意義

在政府信息化水平較高的眾多國家中，英國憑借其發達的信息化基礎設施建設、豐富的政府信息化工作經驗以及領先的電子政務理念，在政府應對信息化的戰略轉變中獨樹一幟，其經驗和教訓非常值得我國研究。

1.3 研究目的及方法

本文旨在探討英國電子文件管理方式對其政府職能遷移的影響，摸清其在文件、知識與信息管理相關的戰略及實施情況。 以英國電子政府的實踐經驗為案例，以電子文件管理為切入點，選擇了三篇2、3、4在思想、理念、方法上具有指導性、實用性和前沿性的文獻進行典型案例研究。

2 戰略轉變與職能遷移

2.1 戰略轉變對政府職能產生的影響

過去，政府部門往往單獨工作，并在工具和技術上進行不同的投資，以應對自己獨有的客戶群的需求。而當前信息技術正以前所未有的速度增長，政府開始意識到不同部門間信息系統的不兼容和重復投資對資源造成的浪費。而紙質環境的工作方式難以在新環境中適應，政府戰略轉變迫在眉睫，必須由“管制型”向“服務型”邁進。從戰略視角審視信息管理的高效運轉尤為關鍵，政府開始強調信息公開、注重信息共享、擔心信息安全。

這些轉變使得政府的職能也發生了相應的遷移:從原來部門內的獨立辦公，轉向部門間的廣泛合作和資源共享;從紙質文件流轉的復雜程序，轉為電子文件的數字化高速運作。而有效地管理和分享公共部門信息可以提高全社會的生活質量，甚至能推動經濟的發展。

2.2 知識和信息管理在職能遷移中的價值

為了使政府擁有的信息價值最大化，將來源于電子文件的知識管理和信息管理有效結合是提升政府的領導能力、政府專業化水平、抓住機遇、應對挑戰的關鍵。否則，信息作為一種資產，其價值會受到損害，同時其成本效益、高效服務也將有所缺失，這對政府在數字化時代的成功會造成嚴重影響。

2.3 知識和信息管理如何與戰略格局呼應

在《信息化關鍵問題:政府知識與信息管理能力構建》(以下簡稱《戰略》5一文中，提及了實現戰略轉換和職能遷移的六項“原則和關鍵措施”:⑴提高信息和知識儲備的價值;⑵建設一個知識管理和知識共享文化;⑶使用統一標準和安全程序;⑷能力建設;⑸加強政府和部門的領導能力;⑹改進技術。

這六項原則在內在邏輯上存在著緊密的聯系，通過彼此之間的相互作用、相互支持，形成了一套解決政府信息化問題的完整思路(見圖1)。

第一層:政府通過各種途徑收集信息，以便了解現狀，以及存在問題;而后，會根據當前狀況調整自身定位，制定適應性的新戰略目標;

第二層:找準影響戰略目標達成的關鍵因素就變得非常重要，英國政府在此選擇了“提升信息和知識儲備價值”作為實現戰略目標的關鍵因素;

第三層:要想提升信息和知識儲備價值，加強自身信息和知識管理能力的建設變得不可或缺;

第四層:在能力建設過程中，知識共享文化、新技術、通用標準和安全程序，四個方面至關重要，它們共同為政府的信息和知識管理能力建設提供強有力的保障和支持;

第五層:上述一切內容都必須以政府強有力的領導作為基礎，離開了政府的領導，各項工作都無法順利開展實施。

3 文件、信息與知識遷移的具體指導

政府機構改革的繁雜過程中，政府既面臨著從傳統紙質文檔到電子存取數據方式的轉變，又面臨著文件在不同單位、部門間的移交。為了從法律和安全角度保障不會出現信息丟失、業務連續性中斷、最終用戶服務減少等現象，英國政府的《政府機制改革:文件、信息與知識的移交指南》(以下簡稱《指南》)6應運而生。《指南》探討了信息遷移在政府管理活動中的重要作用，并通過對英國國家檔案館提出的一系列經驗教訓和實踐基礎的總結，從政府機構改革入手，明確了文件輸入輸出機構7的角色與責任，分析了文件遷移所需步驟并擬定操作規定及方法，保證電子文件信息遷移過程的安全有效，保障知識和信息未來的有效利用。

《指南》是對《戰略》一文中提及的六大原則和措施的具體落實，闡述了與戰略目標、職能遷移相匹配的支持。

3.1知識和信息管理的價值提升和文化建設

為了培養和提高政府合理管理和共享專家意見及知識的能力，首先，輸入輸出機構應該在開放和合作的精神指導下共享信息，使信息所有者了解遷移流程。同時，輸出機構應為對內和對外的面向用戶的信息服務、人員和文件系統進行需求設計，并根據人員和職能要素確定需要轉移的紙質和電子文件，選用國家檔案館的審核方案8進行文件鑒定。最后，輸出機構應把文件按類型、作用等因素分類，以便輸入機構查詢利用。

3.2以技術改進、統一標準和安全程序為基礎

由于信息化的滲透，電子文件的遷移(尤其是電子郵件、網站、數據庫等)面臨嚴峻的挑戰。如:電子郵件遷移后的邏輯完整性、網站的重組和整合問題、數據庫的合并、處理和冗余數據庫歸檔、電子文件管理系統間的文件遷移模式等。這些使得技術的提升和改進尤為關鍵。

同時，必須建立使用信息管理標準的最優方法和通用框架，如文件輸入、輸出機構的任務列表、紙質文件保管選擇方案的費用評估、信息公開以及環境信息法規、數據保護法案和再利用法規等，作為雙方組織在信息遷移過程中必須遵循的統一依據和規范要求。另外還需制定災難應變計劃、風險評估等安全程序，保證整個過程有條不紊、合理合法地進行。

3.3注重知識和信息管理專業能力的建設和領導能力的提升

“專業性”不只是針對于那些以知識和信息管理為職業的人，還包括了大多數在當今環境下需要這些技能去履行職責的員工。為了保證整個信息遷移過程的專業性，確保部門具有支持它們實現知識和信息管理方面需求和目標的能力以及專業領導，輸入輸出機構應當為這項工作提供足夠的經費預算并建立管理項目小組，負責管理和監督人員以及職能的轉移。

強有力的領導能力對于制度的執行極為關鍵(包括保證知識和信息管理能力與戰略目標之間的聯系)，而對于成功也是具有決定性意義的。如果知識和信息管理不當，就會造成極大的風險。因此知識和信息管理的所有權和領導權應當在政府和部門之間加以提升。

4 法制保障是關鍵

4.1法規體系的一致性支持

知識和信息管理作為政府管理能力構建的基本要求有其法律的依據，與《信息自由法》、《數據保護法》等多部法律法規的要求是相一致的，其中最具代表性的是《公共部門信息再利用條例》9(下簡稱《條例》)。該《條例》是《戰略》和《指南》制定的直接依據，三者有機結合，互為一體，形成一個完整有效的政府信息化工作體系，使政府機構能夠適應信息化的不斷發展，并且在這種潮流中不斷超越自身。

4.2《條例》對戰略的支持和對操作的保障

《條例》作為英國政府信息公開法令的一個補充，對企業、政府機構和公眾個人出于某種目的對公共文件的利用進行了規范，規定公共部門必須公布可以提供再利用的文件目錄以及申請再利用的條件。此外，條例還規定了申請文件再利用所需要的程序、費用以及對不合理的處置進行申訴的程序等具體的操作規范。

“戰略”強調提高信息和知識儲備的價值，而《條例》的目的就在于規范公共部門信息的再利用，使得政府系統內外能對公共部門儲備的信息進行合理的利用，使得整個社會(不僅僅是政府系統)能在知識共享中獲得最大的收益。

“戰略”將“使用通用標準和安全程序”列為政府轉變的一項關鍵措施。《條例》第8條陳述了公共部門的機構應當如何對再利用申請作出回應，并列出了回復的時間要求;第10條規定，在可能和適當情況下，公共部門機構必須確保申請再利用的過程可以以電子方式進行……這些具體標準充分體現了《條例》對戰略思想的影響。

“戰略”強調能力建設，加強政府的領導能力，而《條例》中關于“申訴流程”的規定，明確了“再利用”過程中各級信息管理專家對公共部門工作的指導和監督機制。同時，需要遵循信息公開的原則、申請和反饋流程透明化、專家指導的原則。

5 結語

總結英國政府改革過程中的成功經驗，主要有以下三點:第一，在整體信息化工作進行的初期，政府應當對自身職能即將發生的轉變做到盡可能準確的評估預測，并且從全局的角度出發，建立統一、強有力的領導體系;第二，完善的管理制度以及健全的法律機制是對政府信息化建設強有力的保證;第三，政府信息化工作是一項信息知識含量高、信息技術要求高的工作，對人員的素質要求比較高，因此，政府人員使用計算機網絡實施電子文件規范化管理是開展電子政務活動的基本條件。

我國在實施電子政務和構建信息化政府的過程中應學習和借鑒國外電子政務和政府信息化建設進程中的經驗，這樣可以使我們充分發揮后發優勢，少走彎路，實現我國政府信息化建設的跨越式發展。

參考文獻與注釋:

1該文為馮惠玲教授主持的國家自然科學基金項目“我國電子文件管理國家戰略的基礎理論與框架體系研究”和安小米教授主持的“新世紀優秀人才支持計劃”項目的研究成果，指導教師安小米。

2 Information matters: building government’s capability in managing knowledge and information. (2008).http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-matters-strategy.pdf (2010-04-20)

3 Machinery of government changes: guidance on transfer of records， information and knowledge. (2008). http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/mog.pdf (2010-04-20)

4 The re-use of public sector information regulations. (2005). http://www.opsi.gov.uk/si/si2005/20051515(2010-04-20)

5 同腳注2。

6 編譯自腳注3。

7 在政府機構改革的過程中，由于其職能遷移會導致不同部門間文件的移交、轉讓等，因此將涉及到該文件遷移過程的雙方組織稱為文件輸入輸出機構。

8 詳情見http://www. nationalarchives. gov.uk/ documents/ additional procedures. pdf (2010-04-20)

9 同腳注4。

作者單位:中國人民大學信息資源管理學院