再建海地

國際社會除了向海地提供必要的資金和物資援助，更需要幫助其政府恢復執政能力

《財經》記者 王宇 錢亦楠

地震后的多國緊急救援階段逐漸進入尾聲，國際社會也轉向思考海地重建的理性問題。1月25日，加拿大總理哈珀在蒙特利爾召開的首次海地震后國際協調大會上稱，海地重建需要十年。

海地是整個美洲地區自美國之后第二個獨立的國家，卻素有“NGO(非政府組織)共和國的稱號”。地震前，海地已嚴重依賴于國際援助，其中，或因政變，或因貪腐，不少國際援助都打了水漂。從1990年到2003年，海地共收到40億美元國際援助，以及10億美元海外僑匯。世行對其在海地的援助評級卻是“不滿意”，即投入巨大，收效甚微。

避免無效援助

海地重建，首先面臨著巨大的資金缺口。重建工作中基礎設施所需要的資金暫且不論，僅維持海地受災民眾生存的糧食就花費巨大。世界糧食項目組織正向海地展開食物救援行動，計劃到2010年底為止，預計耗資8億美元，但目前僅籌措到1.9億美元的善款。地震后，世界銀行允諾1億美元救助，聯合國拿出1000萬美元的應急基金，歐洲國家承諾1370萬美元，但這些資金仍是杯水車薪。

更大的問題是資金的有效運用。法國索邦大學的海地學生沙勒梅爾(Mehdi Chalmers)告訴《財經》記者，“地震后，海地人都是自己照顧自己。和過去一樣，盡管海地被各種國際援助包圍，卻很少有人能夠感受這些援助資金的效果。那些援助都投向了一些連內容都不清楚的項目里。”

長期以來，海地政府的統治和管理能力低下，使民眾對政府缺乏信任。1987年，海地頒布了以美國和法國為藍本的憲法，卻形同虛設，掮客政治、前軍人、家族勢力依然左右著海地政治。

地震后，世界銀行表示，將對海地啟動災難評估的行動，以幫助海地政府進行統計，制定重建計劃。但海地政府常年忽視財政、統計工作，雖然1985年頒布了預算改革法，也并未真正施行，因此，海地經濟數據嚴重缺失，給未來的災難評估會帶來很大阻礙。

一位不愿意透露姓名、在海地NGO工作長達十年的歐洲人對《財經》記者說，海地國家或地方政府的領導能力受到嚴重質疑。比如在海地北部城市戈納伊夫(Gonaives)，2008年的一場洪水曾令這里的無數家庭流離失所。但18個月后，這種狀態仍未改變。一大原因就是海地政府一直沒有解決土地的問題，以便重新安置當地災民。“政府當年的承諾到現在都沒有兌現，我很難相信他們現在能兌現新的承諾。”

海地經濟結構分散，也反映了其政府權威的缺失。根據美國公共管理學會一份對海地的研究報告顯示，95%的海地經濟為地下經濟，80%的城市經濟為“賬外經濟”，失業率高達70%。一小部分家族精英控制著海地的進出口、旅游業、建設業和制造業，約4%的人擁有全國財富的66%。

此外，救援、重建工作中大量資金的涌入，可能會滋生嚴重的腐敗問題。沙勒梅爾告訴《財經》記者:“你只要看一眼海地那些由國際社會資助的公路就知道。由于修建者‘節約經費’，這些道路通常質量很差。”

為了規避貪腐問題和中央政府缺乏效率問題，美國國際開發署曾嘗試分散化的援助模式，即支持地方項目和小型企業。但由于政權更迭頻繁，結果使援助被不斷延期甚至減少。

重塑政府執政能力

目前，國際社會已基本達成共識，對于海地長期的重建工作來說，更重要的是授之以漁，培養和加強海地政府的執政能力。國際紅十字組織行動主任卡恩布爾(Pierre Krahenbuhl)對《財經》記者表示:“國際社會必須要跟幸存下來的政府一起工作。雖然海地沒有足夠的資源獨立完成重建，但如果所有的事情都在沒有海地政府參與的情況下，也是無效的。”

國際紅十字組織正與海地的醫療和法醫隊伍一起進行醫療救助和處理尸體工作，以便向當地人員傳授知識和經驗。卡恩布爾告訴《財經》記者，考慮到地震前，國際紅十字組織就與海地的水資源委員會一起工作，并協助提供首都太子港20%的城市供水，因此未來可能會繼續幫助海地進行修復和建立城市水網。

“如果海地能夠重視自身能力建設，擺脫依賴外援的怪圈，這場地震或將是一個契機。”卡恩布爾說。

在海地，現在有眾多國家和組織對其救援，因此重建中的協調工作將極其繁瑣。卡恩布爾告訴《財經》記者:“目前沒有統一、有效的協調，結果是每一方只是在處理一個碎片化的部分，對于未來的重建也沒有整體的規劃。”

在誰牽頭協調國際援助的問題上，美國和加拿大之間也存在爭議。第一次災后國際協調會議是在加拿大的蒙特利爾召開，但美國國務卿希拉里表示希望把后續會議地點定在美國。

目前，美國負責海地機場的調度，準備向海地派遣規模在1萬人左右的救援和軍事力量。但中國外交部官員向《財經》記者透露，國際協調工作仍由加拿大政府籌措。

卡恩布爾對《財經》記者表示:“我認為聯合國應該起到協調人的作用，因為它可以代表不同的參與者，而且行動起來也比一個單一的國家更容易。”中國外交部官員也對《財經》記者表示，由于中國政府沒有與海地政府建交，中國對海地的災后援助，也必須通過聯合國的渠道。

不論是聯合國等國際政府間組織，或是美國、加拿大等施援國，還是林林總總的非政府組織，在地震前對海地的援助項目不計其數，但海地依然是西半球最貧困的國家。前世界銀行高級戰略顧問巴斯(Terry Buss)認為，像海地這種“NGO共和國”的情況，NGO過多不但會造成政府雇員的人才流失，也在很大程度上削弱了當地政府的政治威信。

國際社會是否有足夠的意愿和能力支持海地未來漫長的重建工作?“我擔心的危險是，在緊急救援階段，有大量的人力物力投入海地，但在長遠來說，海地可能面臨獨自完成重建工作，這對海地政府來說是最難的。”卡恩布爾對《財經》記者表示。

本刊實習記者黃方興對此文亦有貢獻