能源委新裝上陣

相較2005年成立的國家能源領導小組，新成立的國家能源委在人員構成和工作方式上都有所不同。業界對新機構寄望頗高，認為這是中國進一步推進能源體制改革的信號

《財經》記者 李緯娜 巢新蕊

在延遲近兩年后，中國能源的最高戰略決策和統籌協調機構——國家能源委員會正式登臺亮相。

1月27日，國務院決定成立國家能源委員會(下稱能源委)的消息正式對外發布。能源委的主要職責，是研究擬訂國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題，統籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項。

能源委主任由國務院總理溫家寶擔任，副主任由國務院主管能源工作的副總理李克強擔任，委員共有21位(見附表)。能源委下設國家能源委員會辦公室(下稱能委辦)，主任由國家發改委主任張平兼任，副主任由國家能源局局長張國寶兼任。能委辦的具體工作由能源局承擔。

2008年兩會期間，在對外闡述政府機構改革方案時，國務委員兼國務院秘書長華建敏就曾表示將設立能源委員會，該委員會辦公室的工作由新組建的國家能源局承擔，同時不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。然而，能源委未能如期推出，原因外界不得而知。

相較2005年成立的國家能源領導小組，能源委在人員構成和工作方式上都將有所不同，多位專家對新機構寄予厚望，認為這是中國將進一步推進能源體制改革的信號。

“眼下正是全球能源的轉型期，中國能源發展也到了關鍵時刻，這時候太需要一個‘總指揮者’了。”中國能源網副總裁韓曉平評價說。

管理體制始終沒理順

事實上，能源委并不是在中國第一次出現。

1980年8月，國家能源委員會首次誕生，總體編制150人，由當時的國務院副總理余秋里、康世恩兼任正、副主任，時任煤炭部部長高楊文、電力部部長王林、石油工業部副部長李天相等均位列其中，業界譽之“高規格、強陣容”。

然而，能源委的作用只能發揮在調整能源規劃上，生產調度、電場運行等實權仍掌握在煤炭部、電力部、石油工業部手中，能源委又與當時的國家計委職能交叉，尤其在投資權、定價權上受制于后者。兩年后，能源委撤銷。

1988年4月，經全國人大批準，國務院決定撤銷水利電力部，成立能源部，總體編制450人。這也是迄今為止中國能源管理史上惟一的能源部，時任國家計委副主任的黃毅誠擔任能源部部長。

不過，能源部的工作仍需要各政府部門配合，而黃毅誠既不是中央委員，也不是中央候補委員，實際權限遠遠不及其他部委。加之能源部的部分職能同樣與當時的國家計委和國務院經貿辦重合，故時至1993年，能源部撤銷。

此后12年，中國的能源管理始終處在分而治之的狀態。

2005年5月，國務院設立國家能源領導小組，由時任發改委主任馬凱任小組辦公室主任，時任發改委能源局局長徐錠明任副主任。該領導小組主要負責研究國家能源發展戰略和規劃，研究能源開發與節約、能源安全與應急、能源對外合作等重大政策，并向國務院提出建議。

但這個機構過于松散，被業內評價為“僅僅在一些重大問題和宏觀問題上起草政策，提出建議，更多的作用并沒有體現”。

2008年的政府機構改革中，國家能源委未能如期成立，僅成立了國家能源局(副部級，下稱能源局)，整合了煤炭、電力、石油、天然氣等部分管理職能，國家能源領導小組辦公室則“名存實亡”。

然而，由于掛靠在國家發改委，能源局在行使管理職能時遭遇到諸多尷尬。

以能源價格改革為例，首先，定價權和重大項目審批權由發改委價格司掌握，能源局沒有話語權;其次，大多數能源企業均為央企，面對正部級的央企領導，副部級的能源局很難強勢;再者，價格改革多半涉及到地方利益，地方政府對此都不甚積極，能源局也往往指揮不動，“力不從心”，就難免“表現平平”。

“實際上，能源局只起到了政策研究和部分協調作用，很多重大問題，他們都很難解決。”中國能源研究會能源經濟專業委員會副主任吳鐘瑚對《財經》記者如是評價。

他認為，在近兩年的時間里，國家能源局在能源體制改革等關鍵領域中所扮演的角色，與原來的發改委能源局相比，并沒有太大變化。

國家能源局局長張國寶對能源局的困境并不諱言。2009年初，在全國能源工作會議上，張國寶就指出，能源局缺乏實施行業管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業管理的五個許可證，沒有一個由能源局發，核電廠運行操控員考評在能源局，但發證又在國家核安全局，這讓能源局難以履行職責。

能源委能否協調管理

此次能源委的成立，正是為了促成跨部門的協調合作。

《財經》記者獲悉，在目前情況下，能源委將成為一個常設機構。因為目前中國各項能源管理職能仍分散在發改委、環保部、國土部、科技部、安全部、電監會、安監會等十多個部門和全國性的石油、煤炭、電力等行業協會手中，而部委及行業協會間的權限劃分短時間內不可能出現大變動，故中國將維持目前“多頭管理、分散管理”的能源管理現狀。

多年來，石油石化企業、電力企業、煤炭企業以及新能源企業在上下游協作與資源分配上矛盾重重，利益糾葛頗為復雜，行業改革與整合難度讓人生畏。

解決分散問題的辦法，就是讓能源委發揮統籌功能。為此，能源委將由總理負責定期或有針對性地召集聯席會議，審議諸如能源戰略、重大能源政策調整、重大能源布局等議題，并協調各部委在能源體制改革中的工作。能源委辦公室的辦公地址將設在能源局內，有可能是“兩塊牌子、一套人馬”。能源委做出的決議將由能源局具體執行。

“能源委最主要的作用就是協調多個部門之間的聯動，以推動時下能源局無法推進的各項改革。”韓曉平對《財經》記者說。

國家能源局正著手起草能源“十二五”規劃，新能源發展規劃也在制定之中。在受訪者看來，能源委成立后，需立刻著手推動天然氣、電力和煤炭領域的改革。

在天然氣領域，中國三分之一的天然氣供應將由中哈管道提供，中國也將逐漸步入“天然氣時代”。如何保護這條管道不受攻擊、如何應對至少0.5元/立方米的價格上漲、如何建立地下儲備庫、如何據此進行經濟結構調整等等，均需能源委協調解決。

電價改革目前遭遇重重阻力，導致電力體制改革無法推動。而天然氣最合理的應用是發展分布式能源(指分布在用戶端的能源綜合利用系統。以熱電冷聯產技術為基礎，與大電網和天然氣管網組網運行，向一定區域內的用戶同時提供電力、蒸汽、熱水和空調服務)，這也會改變中國現有的從上至下的供電方式，無論對管理部門還是企業，這都是一個全新挑戰。

煤炭領域，關于煤電長協機制建立、鐵路公路運力的落實與保障、新煤炭交易體系構建等，也亟須能源委盡早協調。

此外，中國已向世界宣告了至2020年的節能減排承諾，今后，中國更需要一部能夠長期有效執行的能源戰略規劃，而這也需要能源委調動各部委配合完成。

一位原能源部司局級官員接受《財經》記者采訪時表示，“中國此前也制訂過幾套相關能源發展規劃，但鮮有長期執行下來的，這與歷屆能源管理者任期有限有關。”此次的能源委是否會像30年前一樣曇花一現?這是縈繞在眾多業內人士心中的疑問。

吳鐘瑚的看法是，重建能源委應是未來建立能源部的一個過渡。“上一輪機構改革中，大家都盼望能源部出現，但最后只設立了能源局。現在，為提升能源地位，重設能源委，但從能源體制改革的角度說，并沒有完全到位，還需要出現一個統一的能源管理部門。”

“中國能源界非常需要這樣一個高層次的議事協調機構，但其能發揮多大作用，更多取決于下屆政府。”上述不愿具名的原能源部官員對《財經》記者說。

他認為，下一步，中國能源管理可能呈現出兩種動向，一是能源局的聲音變得更強，二是能源委更加務實。“理想中的中國能源管理體制架構應該是，在國務院設立相應的職能機構，同時成立跨部委的議事協調機構，再加上國家級的能源議事咨詢委員會。具體執行責任則可由能源局承擔。”

他指出，一個合格的國家綜合性能源管理機構，其職能應包括戰略與規劃、管理與協調、能源外交。“目前，需重點加強的正是能源管理與協調。”■