晚清預算變革中的政治博弈

甲午戰爭之后，西方預算知識傳到中國。在賠款、舉債、新政需款壓力增大的背景下，部分督撫有意學習西方預算做法，以緩解財政壓力。湖廣總督張之洞領風氣之先，福建、山西、奉天、陜西、吉林等省也相繼引入。

與此同時，清政府也開始籌備建立國家預算，并計劃于宣統三年正式實施。對此，地方督撫并無多少疑慮。但是，隨著清理財政工作的深入，各省均面臨可支配財力難以承擔憲政籌備的窘境，因為憲政清單涉及的內容太多。

督撫和言官紛紛進言，要求清政府放棄“一攬子”計劃，分輕重緩急籌備立憲，以達到收支平衡。但是進言并未得到度支部的采納，各項憲政經費仍齊頭并進，絕大多數省份的財政因此充斥著大量赤字。度支部奉行“量入為出”的預算方針，咨請各省大幅削減本省行政公費數額，自行解決赤字問題。

地方督撫對此不滿。直隸總督袁世凱認為，行政經費、賑災經費和理和立憲經費都由督撫負責，而權力卻在中央。普天之下，哪有沒有權力卻要負責的事?袁氏的觀點，實際上反映出督撫中的實力派實現“權責整合”的吁求。他們要在憲政大計的制定中發揮主導作用，而不是作逆來順受的“墻頭草”。財政預算的實施已經演變為中央與地方的博弈。

這種博弈由來已久。晚清數年間，政局變換最明顯的跡象之一，是清廷急于全面推行中央集權，從軍事、司法、財政、教育等方面，回收督撫自咸、同以來擴張的權限。清廷編制預算，并不是單純為引進西方先進的理財制度，以改良中式理財舊制，而是借此限制地方財政自由，解決中央財政虧空。

為打破因財政預算陷入困境的僵局，督撫聯袂奏請朝廷建立責任內閣和召開國會，以參與中央決策，影響憲政安排，保全自身利益。宣統二年八月，十九人組成的督撫聯盟經商議后認為，建立內閣和議會可以明確權責，是解決財政困境的靈丹妙藥。其實，這一立場與民間輿論對立憲的支持不同。督撫是固守一隅之利，而議員則是捍衛監督權力。于是，督撫與資政院、咨議局之間的博弈在所難免。宣統二年秋冬至宣統三年春，這場博弈發展到頂峰。

按照資政院院章和咨議局局章規定，各省各部的預算編制完成以后，國家預算和各省預算分別由資政院和咨議局常年會審核。資政院審核預算時發現，國家財政收支相差巨大，幾乎難以成立，不得不進行刪減。督撫們無法介入資政院的預算審核，更無法到會場進行答辯解釋，只能任憑議員核減，品嘗到被“邊緣化”的滋味。

多省督撫認為，資政院不了解地方情況，隨意核減預算經費，一味講求表面平衡，犧牲地方利益。在請求無果后，各省對已經實施的預算計劃并不理會。

在與地方咨議局的博弈中，各省督撫更加“得心應手”。地方預算是否提交審議，何時提交，是否尊重審議結果，督撫都有充分的自由度和主動性。雖不是為所欲為，也可以迎拒得宜。敷衍和蔑視咨議局監督，是一個較為普遍的現象。

對此，咨議局也據理力爭。福建咨議局議員曾集體起草電文，向資政院提起控告閩督斷章取義、搪塞議員、出爾反爾、故意延等違法行為。在這次會議上，議員們還約定集體辭職。此種事件在江西、湖南和浙江等省也有發生。

各種政治力量的博弈，嚴重制約了預算移植的制度效應，直到清亡，財政預算制度還未發揮其實際作用。

(原文題為《前恭后倨:清季督撫與預算制度》，載于臺灣《“中央研究院”近代史研究所集刊》第66期)