淺論行政行為司法審查強度

摘要：行政行為司法審查強度實際是關于行政行為司法審查的標準問題，其取決于案件或所爭議的問題是法律問題還是事實問題。行政行為司法審查標準是一個重要且復雜的問題。就相關問題進行粗略的探討。

關鍵詞：行政行為；司法審查；標準；強度

中圖分類號：D92

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7740(2010)01-0071-02

行政行為司法審查強度實際是關于行政行為司法審查的標準問題，其取決于案件或所爭議的問題是法律問題還是事實問題。行政行為司法審查標準是一個重要且復雜的問題。行政行為司法審查強度與司法審查標準二者緊密聯系，關系到司法機關審查行政行為是否合法與合理的標準和尺度，直接影響著行政行為司法審查的合法性、公正性與權威性。但是，由于行政案件的多種多樣，所以決定了各國難以給司法審查設定一個固定的、具體、詳盡的標準。然而行政行為司法審查標準的復雜性并沒有阻止各國確定相對明確的司法審查標準。世界上多數國家都通過立法或判例的形式結合各國的國情確定了各具特色的對行政行為司法審查的原則性標準。這些立法和判例對于科學構建我國的行政行為司法審查標準，確立合理的行政行為司法審查強度具有積極的借鑒意義。

一、國外行政行為司法審查標準

從司法審查制度的濫觴來看，它源自于英美法的制度。最早由美國大法官馬歇爾創立，他通過馬伯里訴麥迪遜一案確立了最高法院宣告國會立法違憲無效之先例。時至今日，司法審查的內涵有了很大擴展，除了違憲審查之外，還包括現代民主國家所確立的對行政權實施有效監督的法律制度。其所涉及的范圍較廣，包括對立法的審查和對行政行為的審查，對行政行為的審查又包括行政行為違憲審查和行政行為違法審查。

在英國，法院對行政行為的司法審查主要有兩大標準：審查是否越權與審查是否違反自然正義原則。前者是制定法標準，既涉及實體又涉及程序；后者是普通法標準，是純程序標準。英國法院在審查行政機關行為是否越權時，不僅要審查行政行為是否超越議會授權的明確界限，還要審查行政行為是否違反議會授權時所暗含的保障。因此，英國法院對于行政行為是否越權的審查，主要從違反管轄條件、違反明確的法定程序、不正當的委托、不合理、不相關的考慮、不適當的動機、違反自然正義、案卷表面錯誤八個方面來審查。

在美國，根據《聯邦行政程序法》及法院的有關判例，法院對行政行為司法審查的標準主要有六個：(1)是否違法，其中“違法”包括實質的違法與程序的違法；(2)是否侵犯憲法的權利、權力、特權或特免，其中憲法規定的權利包括公民的選舉權、人身自由權、言論自由權、正當程序權等；(3)是否超越法定的管轄權、權力或限制，或者沒有法定權利；(4)是否專橫、任性、濫用自由裁量權，根據司法實踐，濫用自由裁量權的行為又包括目的不當、專斷與反復無常、考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延等；(5)是否沒有事實根據；(6)是否沒有“實質性證據證據”。

在德國，司法審查的標準一般稱為“行政行為的控制理由”，主要包括六個：(1)無權限；(2)超越管轄權，包括超越地域管轄權與超越實體管轄權；(3)實體瑕疵，包括法律瑕疵、事實瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯誤方法等；(4)違反程序與形式；(5)超越自由裁量權，包括超越自由裁量權范圍和不行使自由裁量權；(6)濫用自由裁量權，具體包括違反合理性原則(具體化為適當性原則、必要性原則和比例原則)、不正確的目的、不相關的因素、違反客觀性、違反平等對待。

從上，我們可以大致看到英美法系和大陸法系司法審查標準的異同。傳統上，英美法系國家法院重在審查法律問題，而很少審理事實問題。根據美國謝弗朗案件，“法院只能審查行政機關的法律解釋是否合理，不能用法院認為正確的解釋代替行政機關的合理解釋。”也就是說，法院對法律問題的審查也應采用合理性標準。而大陸法系國家由于受職權主義訴訟模式的影響，對事實問題與法律問題往往進行完全審查，并采用嚴格的審查標準。因此，法院對事實問題不僅要審查其合理性，而且也要審查其正確性，即能夠排除其他合理的可能性。不過，從行政法的發展來看，無論是英美法系，還是大陸法系，對事實問題與法律問題都趨向于采用一定程度的合理性審查。另外，兩大法系都同樣重視實體與程序的審查，且對程序的審查還包括法定的和非法定的程序的審查。如英國的自然正義原則、美國的正當程序原則、德國的比例原則等。

二、事實問題與法律問題

在行政訴訟中事實問題和法律問題的區分是一個復雜、困難的事情。因為事實與法律問題的區分關系到兩個甚至多個機關之間的權力分配。迪克森教授在1927年曾言：“法律問題和事實問題并非兩個因為主題的差異而形成的相互排斥的問題類型。法律問題向下發展即到了事實的根源；事實問題不斷向上就會演化為法律問題。只要政策之刃就會影響到法院選擇劃線的擬制的界限。”法律問題與事實問題并不是涇渭分明的，而往往錯綜交織在一起，很難用統一的標準進行區分，有些問題可能既涉及法律，又涉及事實。“在許多案件中，法律審與事實審水乳交融，無法區分在這種情況下對一個問題的裁定必然涉及到另一個問題的裁定……法律與事實的區分常常不是令人明白的標準，永遠不能自行劃清界限。”隨著行政裁量權的不斷擴張，行政機關對事實的處理，以及對法律的運用具有相對的獨立性和自由度，司法權不可過度干預行政權，但又不能失去對行政權的必要監督制約，因此需在兩者之間形成一種必要的張力，以確保行政行為實施的合理、合法，以及行政機關對社會的有效管理。所以，對事實問題和法律問題的審查不能機械地按照某一問題應該以怎樣處理來對待。對行政訴訟的法律問題要進行合理性審查，同時對其所涉及的事實問題也要作適當的合理性審查。

三、關于我國的行政行為司法審查強度

我國的司法審查強度是寓于行政訴訟中來考量的。因為我國的行政訴訟僅僅相當于英美法的行政違法審查，而且是對具體行政行為的違法審查。在英美法系，法院可以司法審查除政治問題以外的所有司法問題，抽象行政行為自然在審查之列。另外，在法國其司法審查為非訴訟審查和事前審查。總之，無論是英美國家還是法國等大陸法系國家，他們的司法審查都包括對立法機關特別是對行政立法的監督。以上的這些特點都不同于我國的行政訴訟，根據我國《行政訴訟法》的規定，一般認為行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并做出裁判的活動。它主要是對國家行政主體的具體行政行為是否合法進行的審查。

我國行政訴訟法第5條規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”此條即為行政訴訟之合法審查之法定原則。應該說它較好地體現了行政訴訟保護公民、法人和其他組織的合法權益的目的。但筆者認為，這并不能說明該合法審查原則具有全面性和合理性。我國的行政訴訟，法院對行政行為的審查標準是合法性，而非合理性，同時也僅限于對具體行政行為的審查(當然有關司法解釋對此作過補充規定)。從保護相對人的合法權益的角度來看，法院審查具體行政行為的合法性是具有積極意義的，但這并不能全面地維護相對人的合法權利，有可能造成“權利救濟的真空”。首先從行政訴訟所能審查的行政行為范圍來看，行政訴訟僅限于具體行政行為，可訴訟范圍很窄；其次從行政訴訟審查原則來看，行政訴訟只涉及合法性審查，即只是對行政機關適用法律的問題(或日法律問題)進行審查，對事實問題之合理性以及與事實密切相關的法律的合理f生未涉及。雖然從司法與行政的關系來講，司法權應保持對行政權的尊重，不利于對行政權過度干預，但是從“有權利必有救濟”的自然正義法理來看，司法審查對相對人的合法權利的保護必須是充分的、必要的。 與此同時，有一些學者認為我國行政訴訟法第54條包含有“濫用職權”和“顯失公正”兩大合理性審查標準。但筆者認為此判決之標準并不是合理性審查之最終體現，它只是在合法性審查的基礎上對行政行為之事實進行審查，且對濫用職權之限定不明確，顯失公正的適用也僅限于行政處罰領域。其與合理性審查之標準的確立還相去甚遠。僅以這兩者作為合理審查標準并不利于保護相對人的合法權利。如象大陸法系對事實問題和法律問題進行全面的審查那樣，我國的行政行為司法審查強度只當其九牛一毛。而且大陸法系對事實問題不僅要作合理性審查，還要作正確性審查，其審查強度可見一斑。 如前文所述，行政訴訟中存在事實問題與法律問題。而兩者又錯綜交織，不易劃清界線。對于具體案件的事實問題可能又涉及作出此事實行為前的法律問題，而對于法律問題也可能由于其基礎的事實問題而造成法院審理案件的難度。如何確定相應的審查強度、標準是處理行政案件的關鍵。司法審查標準作為行政權與司法權之間關系的“調節閥”，既不能過于寬松，也不能過于嚴格，必須結合行政案件涉及問題的性質，確立靈活的司法審查標準。一般說來，對于一個問題，它既可能是事實問題，也可能是法律問題，還有可能既涉及法律問題，也涉及事實問題。因此，(1)對于事實問題，進行有限審查，采用合理性審查標準。(2)對于法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋外，法院應進行完全審查，審查行政機關是否越權、是否違反程序、適用法律法規是否正確等問題。(3)對于既涉及法律、又涉及事實的問題。法院應當發揮其司法能動性：對于重要的社會公益性、專業性、技術性強的問題可以主要作為事實問題，進行有限審查；對于其他問題，可以主要作為法律問題進行審查。

四、結語

目前我國現有的各級行政主體在立法、管理事項的劃分與執法等各個方面還遠未形成全局性、整體性和統一性，地方保護主義、狹隘的部門利益等表現在各個方面。而且，由于我國的司法審查制度遠沒有整體建立起來，對行政行為的司法審查缺漏甚大，亟需建立科學的審查標準，確立合理的審查強度。

合法性審查與合理性審查都體現了司法對行政行為審查的強度。誠然，從保持行政自由裁量權與司法自由裁量權之間的必要張力，維持適度的平衡的角度來看，司法對行政權的介入應控制一個度。但從法的正義、理性的價值出發，就權利與救濟的關系來說，我國應當擴大合理性審查標準的適用范圍，加深行政行為司法審查的強度，使合理性也成為與合法性標準相并列的行政行為審查的基本標準，這既體現了世界各國行政行為審查標準發展的共同趨勢，也是我國行政法治發展的根本要求。