淺談水價改革中社會公平性

摘要：我國是個嚴重缺水國家，不合理的水價制度又進一步加劇用水矛盾。為了合理分配水資源，實現水資源的可持續利用，政府在全國范圍內大力推行水價改革，在利于節水的同時，又要保證社會公平。從社會學的視角出發。就影響水價改革中的各種社會因素進行分析，以期通過建立完善科學合理的水價制度，體現社會公平與公正。

關鍵詞：水價改革；水資源；社會公平

中圖分類號：F29

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7740(2010)01-0110-03

自2009年1月1日起，廣州自來水全面漲價，4月1日，南京上調自來水價后，無錫、揚州、常州等水價上調方案也排上日程；4月27日，上海市發改委舉行居民用戶水價調整聽證會；5月6日，沈陽市物價局召開調整自來水價格和污水處理費征收標準聽證會，各方在水價上漲的大方向上沒有分歧，上漲是定局。5月10日，北京市水務局透露，將采取調整綜合水價、出臺節水獎勵辦法等措施緩解用水危機。與此同時，一些中西部城市也開始醞釀提高水價，5月20日，昆明市發改委發布公告，自6月1日起，居民生活用水單價提高8毛錢。6月初，河南周口、駐馬店在全省率先舉行漲價聽證會。6月30日，銀川召開污水處理費調整聽證會；7月11日，河南洛陽公告將于31日召開城市供水價格改革調整聽證會。總的來說，水價上調在全國大部分城市基本上都已經是大勢所趨。 提高目前我國普遍偏低的水價，并著手建立科學的水價改革機制，對于能否實現水資源的優化配置和可持續利用的目標，起著至關重要的作用。但基于水資源的特性，尤其是城市供水的公共服務性，水價改革還必須體現更為重要的社會公平性。

一、水資源的特性

1．水資源的自然性與稀缺性。水資源與人類的生活密切相關。水是人類維持生活的源泉，人類在歷史發展中總是向有水的地方集聚，并開展經濟活動。隨著社會發展、技術進步，人類對水的依賴程度越來越大。水資源是世界上分布最廣，數量最大的資源，也是世界上開發利用得最多的資源。現在人類每年消耗的水資源數量遠遠超過其他任何資源。

我國水資源總量雖然較多，但人均量并不豐富，人均水資源占有量僅占世界平均水平的1／4，排名在第一百一十名之后，缺水狀況在我國普遍存在，而且有不斷加劇的趨勢。全國約有670個城市中，一半以上存在著不同程度的缺水現象。其中嚴重缺水的有一百一十多個。并且水資源的時空分布不均，占國土面積50％以上的華北、西北和東北地區的水資源量僅占全國總量的20％左右。據水利部《21世紀中國水供求》分析，2010年后中國將開始進入嚴重的缺水期，2030年將缺水400億-500億m3，出現缺水的高峰期。

2．水資源的商品性。從自然水變為自來水，作為資源的水就凝聚了一定的社會必要勞動，帶有了商品屬性。“供水業本質上是一個社會生產部門：取水是對自然物質資源‘水’的采掘活動，給水處理是對原料‘水’的加工工業活動，而輸水和配水等供水服務則是對凈化處理后的產品水所進行的銷售和分配。”所以對于水資源，尤其是自來水的使用，應該遵循商品的使用價值和交換價值，體現水資源的稀缺性，通過市場的價值規律對水資源進行科學調節，讓水資源配置和利用適應市場經濟的發展，實現水資源的合理配置和利用。

3．水資源的公共性。水資源還是一種關系到國計民生的重要公共資源，其配置有明顯的自然壟斷性。在全社會強調科學發展觀、可持續發展的今天，作為公共物品的水資源的利用，應該遵循可持續消費原則，既要有利于環境保護，有利于生態平衡，同時也要保證享受資源的權利對于每個人和每個群體都是相同的，任何個人和群體都不應該由于自身權利的使用而危及其他群體的生存和消費，最終實現資源的最優和永續利用。

二、水價改革的重要意義

1．水價的構成及現狀。本文所指“水價”，具體是指城鄉居民自來水供水價格。根據2004年修訂的《城市供水價格管理辦法》，城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成。其中城市供水成本包括供水生產過程中發生的原水費、電費、原材料費、資產折舊費、修理費、直接工資、水質檢測和監測費以及其他應計入供水成本的直接費用。費用是指組織和管理供水生產經營所發生的銷售費用、管理費用和財務費用。稅金是供水企業應繳納的稅金。城市供水價格中的利潤，按凈資產利潤率核定。同時，輸水、配水等環節中的水損可合理計入成本。污水處理成本按管理體制單獨核算。由此看出，對于城市供水價格構成，主要考慮了凈水成本補償以及對供排水管網和污水處理成本的部分補償，并沒有建立起根據市場供求和成本變化及時調整的水價機制。在保持低水價的同時政府對供水企業進行補貼，對外表現為對用水戶低價供水。 大量事實表明，我國現行水價普遍偏低，基本仍是粗放用水方式，既沒有反映水資源的供水成本，也沒有反映使用水資源的機會成本。不合理的水價不利于培養社會成員的節水意識，無形中刺激了水資源浪費，同時使水管單位背負巨大的財務負擔，作為其主要經費來源的水費收入難以支付運行與管理費，致使水事運營效率低。

1998年，國家計委和國家建設部發布了《供水價格管理辦法》，對城市供水的價格調整做了規定。2004年國務院辦公廳頒布了《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》。2006年，國家發改委提出了城市供水定價的辦法，旨在通過加強對城市供水成本的監管，使城市的供水價格能夠保持在一個合理的水平，能夠切實保護社會公眾的利益，同時也能夠體現供水的合理成本和供水企業的合理回報的精神。

根據中國水網十年來對中國水價的統計，從全國35個重點城市(除拉薩)的水價進行跟蹤統計，結果發現，我國35個重點城市的水價逐年增長，平均速度達到7．14％，污水處理費平均增長速度達到13．91％，到2007年，我國35個重點城市的平均供水價格為1．63元／噸，污水價格費平均0．65元，噸．全國平均供水價格是14元／噸，污水firm費平均0．65元／噸。

2．完善水價機制的積極作用。在2009年世界銀行的相關報告中，建議中國改革和加強水資源管理的機構設置，法律法規、信息和公眾參與，重點放在明晰政府、市場，社會三者各自的作用及其相互關系，提高水資源管理部門的效率，充分利用市場手段，保護水資源，進行水資源的可持續發展與利用，其中水價就是一項非常重要的機制。

在市場運行中，建立健全合理的水價機制，充分發揮水價的經濟杠桿作用，真實體現水資源的稀缺性和資源價值，并通過價值規律對水資源進行科學調節，對于水資源配置和利用適應市場經濟的發展有著積極的作用。能保證供水企業的正常運轉并使污水得到處理，以保護水源免遭污染，使水資源得到有效利用和保護，有利于提高人們的節水意識，助于社會倡導鼓勵采用節水技術和節水行為，大力促進城市生活和工業節水，確保水資源可持續利用和合理配置，建立節水型社會。

三、水價改革中的社會公平性

基于水資源的特殊屬性，尤其是具有公共性的特點，加之水明顯的區域性以及供水企業的自然壟斷性，所以不能單純以水成本和市場供需情況制定水價。“水”在常規概念上是一種自然資源，而在社會發展和維護生態的觀念上，“水”又是一種有戰略性價值的商品。因此在深化水價改革的過程中，必須認真考慮水對于社會各因素的影響，在水價的確立上既要激勵集約用水，又要保護社會福利公平。

(一)水價改革中的多元主體

2002年，建設部下發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出開放市政公用行業市場，拉開了我國水務市場化改革的序幕，形成了多元化投資結構，緩解了長期以來單純依賴政府投資以致市政公用設施嚴重不足的矛盾。運營主體逐步從以政府為主導的事業單位運營向以市場為主導的企業化運營轉變。除此之外，供水是直接服務于居民的，涉及百姓生活的最基本需求的滿足。所以在水價改革中，調整好政府、供水企業、居民三者之間的關系極其重要。

1．政府

城市供水是公共服務，地方政府當然是供水的主體之一。不管怎樣改革，政府的公共職能始終不能改變，其建設資金應該由政府公共財政支出。供水改革不能免除政府供水服務責任。目前低質低價的水務運行，在很大程度上暴露出水務行業面f臨公共財政投入不足、政府監管缺位等問題。 盡管全國市政公用設施投資絕對值不斷增長，但公共財政投入的比例越來越低。《中國城市建設統計年鑒》(2007年)數據顯示，1981年，中央財政撥款占全國市政基礎設施總投資的比重為26％，到2007年驟降到0．8％。同期的地方財政投入更是極其有限。由于政府的投資缺位，將所有供水設施的投資成本全部推進了價格，從而造成過大的價格壓力。政府應承擔相應的公益性的投資責任被弱化，而社會投資又難當投資重任，水價上漲自然難免。

在屬于公共事業的供水服務中，政府應該擺正自己的位置。 首先，政府是公共服務當然的投資主體。政府要對城市供水領域的沉淀性資產部分給予補助性投資，提高供水服務設施的水平，支持基礎行業投資以體現它的公益性。 其次，作為水務的監管主體，要嚴格審核經營者的收入、利潤、開支等成本信息，剔除不應該納入定價成本的不合理開支，確保成本真實合理，并進行社會范圍內的公式。若是有企業存在利潤轉移，或者通過暗箱操作為自己牟利，就要讓其堅決退出。

另外，作為公共政策的制定者，要準確把握漲價的時期和幅度，從社會保障角度要保障低收入人群的用水，降低他們的支付壓力，實現水資源利用的公平性。

2．供水企業 我國的供水主體仍處于壟斷地位，但在盈利的同時，也是公益性企業。長期以來，供水服務基本處于“福利”價格水平，水價只是用作補償供水運營成本，一直低于運營成本。再加上維護龐大的供水輸配管網，又擔負著其他一些社會責任，供水企業整體上處于虧損狀態。據相關統計，有超過60％的自來水公司虧損。水企通過上調水價，提高供水質量和供水服務無可厚非。但其供水成本卻始終處在不透明狀態，并且存在管網漏洞、人員超編和超高福利等不合理隋況。

供水企業追求利益，價格并不是唯一的渠道，可通過自身控制成本等方法來獲得。所以水企虧損應從自身找原因，加強成本約束，公開供水成本、上漲的原因、上調標準等，而不是簡單地把負擔轉嫁到消費者頭上，更不能靠大聲喊虧來擠占民眾利益。對于虧損原因，必須要搞清楚是因為管理成本過高還是其他原因，對于不合理導致的虧損，民眾沒有買單的理由。

3．城市居民

城市居民是用水者，也是消費者。作為用水者，幾乎所有的居民都承認可通過水價的經濟杠桿作用，實現節水目的；但作為消費者，卻一直處于信息不對等狀態，不能真正維護自己的權益。去年，在很多地方召開的水價聽證會議，也正是居民最感爭議所在：逢聽必漲的結果與民意大相徑庭；與會代表的不廣泛、不真實性；聽證程序的不民主、不透明性，等等。這些都有悖于公平原則。

為提倡用水節約，水價上應遵循“多用多付，少用少付”的原則。但以2006年北京為例，全市平均水平用戶水費占平均可支配收入的0．46％，其中低收入戶為0．72％，高收人戶為0．29％，中間收入戶為0．53％，低收入戶是高收入戶的2．5倍，中間收入戶是高收入戶的1．83倍。相對可支配收入而言，低收入階層比高收人階層花費更多的金錢用于水費的支出，增加了其貧困的程度。所以，必須確立適宜的適合中國國情的水價承受能力標準體系，在充分體現水資源價值的同時，也要考慮一部分弱勢群體，或者是支付能力比較困難的人的經濟承擔能力和心理承受能力。提高水價并不是對所有人一視同仁，要注意不同群體的區別，聽取不同群體的意見，關注與價格決策關系密切的群體(如對價格調整最敏感的低收入者)的利益。

(二)社會公平的體現

面對水資源稀缺，低質低價的水務運行，客觀上就必然存在著增加投資、增加費用的需求。但通過怎樣的價格改革才能實現效率與公平兼顧呢?

作為投資運行主體，供水企業與政府之間存有利益聯系，政府通過漲價，從供水企業那里獲取更多的利潤；水企當然也可以同時獲利。但供水畢竟是政府主導的公共服務，供水企業是非營利的公用企業，政府與水企都要承擔公共責任。

水價上調并非不合理，而是目前水價的定價機制并不能充分體現效率與公平，“客觀上，由于價格構成內容的增加，在一定時期內，水價的上升是不可避免的。但價格的上升并沒有使用水戶享受到更好的服務，水處理成本的上升也沒有使水質得到顯著改善，相反，我國水污染問題日益嚴重。”因此，在水價改革中，要注重政府調控與市場機制相結合；明確政府和供水企業的職責；鼓勵公眾積極參與水資源配置；以民主協商的形式分配水資源。

從水的可持續發展的角度看，在市場運行中要建立政府和企業的約束關系。首先要保證政府對企業的控制力度。政府根據當地的經濟社會發展水平確定水價。其次經營中至少要讓水企保本，最好還有微利，這樣才能在地方政府財政困難的時候，讓企業獨立自主經營，還能積累資金進行升級擴建。從群眾的接受程度來說，水價上漲的幅度不宜過大，要規定一個合理的價格區間，各城市也不要集中漲價，應該分出先后，以適應群眾的接受能力，體現兼顧效率與公平的原則。

四、建議

水利部副部長胡四一日前表示：要以國家推進資源性產品價格改革為契機，建立健全合理的水價形成機制。推進水價改革是要建立一種水價形成機制，既要充分體現我國水資源緊缺狀況和符合市場經濟規律，又要兼顧社會可承受度和社會公平，同時有利于節約用水、合理配置水資源、促進水資源可持續利用。其中就強調：一要綜合考慮各地區水資源狀況、產業結構與用戶承受能力，合理調整水資源費征收標準，擴大水資源費征收范圍；二要按照補償成本、合理盈利的原則，合理調整非農業供水水價，繼續推行超定額累進加價制度，抽水城市要實行高額累進加價制度。此外，還要增加水價決策的透明度，要充分考慮低收入群體對水價的承受能力。

因此，“水價調整的基本原則，除了遵循一般商品調價原則之外，必須遵守政企分開原則、階梯式原則、承受力原則及水資源費差異性原則。”

首先要按照多層管理、多元主體共存的實際，建立以政府定價為主、政府宏觀調控下多元定價主體并存的水價形成主體體系。進一步明確政府和市場的角色。各級政府應加大對城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施的投入，并在此基礎上支持社會資本積極參與市政公用事業和基礎設施的投資、建設和運營，完善多元化的投融資渠道。同時，要明確并強化政府監管責任，設立嚴格的市場準人與退出制度，建立產品與服務質量監督檢查制度，加強對市場秩序的維護。同時，水企自身要規范運行，約束成本，進行成本公開，接受政府和社會監督，進而提高管理技術和服務質量，實現供水服務的高質高量。 其次，對居民生活用水實行階梯式水價，將水價分為不同的階梯，在不同的定額范圍內，執行不同的價格。使用水量在基本定額之內，采用基準水價；若使用的水超過基本定額．則超出的部分采取另一階梯的水價標準收費，以限制用戶減少水資源使用量。建立完善適度普惠型的基本公共服務體系，政策總體上要向弱勢群體傾斜，必要時政府給與適當的補貼，以減輕提價帶來的社會影響，特別是對貧困人口的影響。 水價改革實質上是一個利益重新分配的過程，是各種利益集團博弈的結果，也是社會共同參與、實現效率與公平的結果。希望通過水價改革，，不僅能促進節約水資源，保護水環境，還能考慮到各種社會因素，在多個利益主體中間實現和諧狀態，建立科學合理的價格機制。