“民評官”理想如何照進現實

與西方國家民意調查相比，我國公眾參與評議政府活動起步較晚，但隨著地方政府績效評估工作的不斷深入，“民評官”可以說為社會公眾提供了一種有效的訴求渠道，同時反饋的民意也為政府查找問題，為民辦實事提供了依據，使民意越來越多地走上了政府決策的前臺。當前，我國正處于民意調查的“出生潮”時期，調查結果受到社會各界關注的同時，也會有人產生質疑，民意是否真實地被發現與表達?如何正確地認識和對待民意，真正使“民評官”做到全面、客觀、公開公正，還值得我們進一步探索與思考。

西方國家“公眾參與”形式的民意“塑造”

民意調查，來自于20世紀80年代新公共管理運動所倡導的“行政就是服務，公眾就是顧客”的顧客導向思想。為了傾聽民眾聲音，按照民眾要求提供服務，西方各國進行了不少理論和實踐上的探索，并提出了一些切實可行的方法，使“民評官”得以付諸實踐。例如，美國1993年出臺了《政府績效與結果法》和《設立顧客服務標準》，責令聯邦政府部門制定服務標準，發展和使用績效評估技術，并向公眾報告績效狀況；英國上世紀80年代前后持續開展了公共部門生產力測定、中央各部門“雷納效率評審”、克里蘭德公眾意見記錄、倫敦里奇蒙德公眾和消費者調查等，使民意調查在實踐中不斷改進和發展。

但是，在西方政府與民意調查的關系中，大部分學者認為政府更多地是塑造或創造民意，而不是客觀地反映或代表民意，這一點從近年來逐漸為人熟悉的西方民意調查中可窺一斑。

在美國，公眾評議和市民活動一直都是很活躍的，民意調查如今已成為耗資數十億美元的行業，每年除了政治領域，商品市場、公共道德等問題也經常進行。美國的民意調查主要由政府部門、新聞媒體或專門的調查機構來實施，調查的頻率一般與國內形勢同步，而且絕大部分調查項目都是根據新聞熱點來確定的，所提問題根據民眾關心的議題進行設計。

在法國，每家報紙的政治傾向也是公開的秘密，不同政治傾向的報紙所公布的調查結果有時大相徑庭，甚至相互矛盾。盡管民意調查機構標榜客觀公正，但畢竟客戶有傾向性的需求，自然不能不反映在調查的結果上。在大選期間，他們往往利用民眾的“從眾心理”或“投勝利者票”的心態，紛紛展開有傾向性的民意調查，使行選舉權的廣大選民始終處于茫然之中。

在德國，政治家們都試圖運用民意調查為自己服務，認為自己政黨所做的民意調查是科學的，而政治對手所做的民意調查是非科學的，并且公開抨擊那些不利于自身目標的所有調查結果。因此就形成了一個比較奇特的現象，一方面強調民意調查的科學性和準確性，另一方面又強調民意調查會被人所利用。

對西方社會來講，民意調查是現代國家政治、經濟和社會生活中不可或缺的一部分，更是其所謂民主政治的一個重要組成部分，除去技術方面的原因，由于調查機構難免受到各種利益集團的支配、影響，調查結果往往帶有一定傾向性，有時甚至是為了某一目的而被塑造。了解這一情況，有助于我們正確認識西方社會的民主政治和民意調查，并在科學的基礎上建立我國的輿情匯集和分析機制。

我國“民評官”帶來的民意“釋放”

近年來，我國各地黨委、政府加大了對“民評官”的探索實施力度，民意在政府績效，干部考核評價體系中正發揮著越來越重要的作用。胡錦濤總書記在“論民”中有四句話令人耳目一新：“認認真真訪民情，誠誠懇懇聽民意，實實在在幫民富，兢兢業業保民安”，表達出黨中央愛民重民的濃厚感情，提出了新時期為民幫民的明確要求。

我國是最大的發展中國家，政府改革由機構改革到職能轉變，由職能轉變再到服務型政府構建，這種形式到實質的扭轉，需要時刻把握認識上和行動上的方位感，這種方位感的正確獲得和保持，就離不開對輿情民意的科學了解。因此，“老百姓在想些什么，盼些什么、煩些什么”是一項特別重要的社會要求，正如羅勃貝拉所言：“一個端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智地參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見”。

作為推動政府觀念，職能和作風轉變的載體之一，“人民群眾評議政府”之類的活動在各地可謂是“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”。比如，沈陽市的“市民評議政府”；廣州市的“市民評政府形象”活動；南京市的“萬人評價機關”；溫州市市民對“48個市級機關部門滿意度測評調查”；北京市的“區縣滿意度調查”活動等。這些活動盡管名稱不盡相同，但本質上都可歸結為“民評官”，是對我國地方政府傳統“自上而下”評議模式的有益補充，調查評議的結果用于組織績效的持續改善，取得了良好的社會效益。

雖然，目前的民意表達仍有不盡如人意之處，但值得欣慰的是，越來越多的人在市場經濟和民主要求中學會了獨立思考和理性表達，自覺維護自己的權利。隨著改革開放的日漸深化和解放思想的不斷深入，人們表達自己意見和愿望的自由度已大非從前可比。

“民評官”是否能夠反映真實的民意

民意，是人民共同的意見和愿望，一般包含兩個層次，即原生態的民意和真實的民意，前者是指未加整理的、初始狀態下的民意，其中也可能夾雜某些非理性的因素，后者則是經過調查、整理和分析過后得到的較為科學和理性的民意。

從我國各種民意調查的發展及現狀來看，“民評官”調查測評相對其他民意表達形式和輿情信息搜集分析手段，最突出的特點是調查方法具有科學性，調查結果更加公正、廣泛和便捷，具有良好的信譽和權威性，所以目前來講仍是公眾參與績效評估，政府了解多數民意的最佳選擇。

但是，在“民評官”熱潮背后，我們不難發現還存在這樣或那樣的問題，使實踐成效與人民群眾的期待和干部考核評價的目的要求存在一定差距。

一方面，公眾參與評議政府尚未形成制度，也就是說從參與評議的內容到程序和渠道并不規范化，往往是由政府單方面決定是否讓公民參與評議，以致“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。因此現階段，我國公眾評議政府基本上還停留在“告知性”的參與層次上，離“實質性”參與的較高境界的路還很長。

另一方面，作為評議政府的主體，公眾的注意力非常不同，同時所持的意見也具有不穩定性。比如，在一個具體問題上，如果普通大眾沒有知識或意見，就很容易受到公共輿論的影響，而公共輿論在“反映”與“塑造”之間具有靈活性；即使人們有足夠的判斷力，但在不同時間、不同狀態下表達的意見也不排除存在差距和變化。這樣，民意調查的結果就可能比較紛繁復雜，而無法正確地引導政府決策。

如何真正做到“民評官”

人民群眾作為民主國家的主人，享有參與管理公共事務的權利，但這一權利的實現和維護有賴于公民通過具體、有效的方式和途徑真正參與其中，否則這種“民評官”活動將成為沒有多少實際內容的形式，參與權利也將變成可望不可及的“海市蜃樓”。

那么，我們應該怎樣做好“民評官”，從五花八門的原生態民意中，去發現和了解真實的民意呢?

首先，公眾要有參與評議政府的素質和能力。要使公眾積極、主動地參與進來，就要突破自身條件的限制，使其認識到自身的主體地位，提高自身的社會經濟地位和社會責任感，并具有參與的愿望、知識和能力，這是促進公眾參與評議的前提和基礎。

其次，政府對公眾參與評議要給予積極的支持與配合。作為評議的客體，政府更要樹立民主行政理念，增加行政管理透明度，優化運行方式和管理機制，消除影響公眾評議的因素，為公眾提供更多的參與機會，創造更好的參與環境。

最后，也是最重要的，就是深入群眾，逐個環節做好公眾意見的調查工作。一是運用良好的專業技術，站在客觀與中立的立場，做好搜集工作；二是明確立足點，分清客觀與不客觀，分清本質與現象，做好整理工作；三是及時公布結果，做好傳播工作；四是做好實踐工作，即參照民意去實踐，遵照民意去實踐。

當出現新問題，民意又會起新變化，政府需要繼續了解民意。只有這樣，“民評官”才能持續地發揮信息和監督作用，才能有針對性地輔助政府提升公共服務水平和工作效能，才能更好地回應和滿足社會需求。