管理永遠會使事情變得更好

采訪首都經濟貿易大學城市學院副院長劉欣葵教授的當天，正是金秋時節，湛藍湛藍的天空讓人覺得北京很美。劉教授舉止優雅，為人親切，我們的交談很隨興?！氨本┦枥?、大氣、開闊，有端莊的美。可是不夠親近，不夠方便，不夠舒適，因而也不夠迷人。”劉教授向記者談到北京的感受時這樣說。這正是北京給人的一貫印象?？墒菫槭裁磿纬蛇@樣的印象呢？劉教授說，這是因為北京城市建設中，影響城市運行與發展的五種利益群體的力量是失衡的。她很有意思地用五種顏色來比喻這五種力量：紅色代表政治力量，金色代表資本力量，綠色代表環保力量，藍色代表知識力量，灰色代表民眾力量。北京在城市發展、環境建設時更多地考慮了紅色和金色力量的需求，更多的反應了他們的趣味，而后三者屬于弱勢，他們的參與機制和決策權都沒有得保證。

作為一位優秀女性，劉欣葵教授的學者生涯與眾不同，她曾在研究生畢業后在一所高校任職，然后，有十二年政府機關公務員經歷，在首都規劃建設委員會/北京市規劃委員會工作多年，并任研究室主任。是什么讓她選擇回歸高校呢？劉教授很自信地告訴記者，“我在規劃委的工作干得是非常出色的，我參與了城市總體規劃的修編，負責專題研究工作，這也是我很喜歡的工作。多年的研究、積累讓我覺得我可以在外圍對政府的工作有更好的支持。我喜歡帶學生、作研究，我希望我能對現實世界有所貢獻，不能說世界因我而改變，但是作為學者一定要回歸社會，回報社會。”

從劉欣葵教授辦公室的窗外望去，綠色的草坪生機昂然，學校總是給人一種勃勃生機。在劉教授的理念里，首都城市現代化管理剛剛起步，城市規劃全覆蓋剛剛實現，學者和政府正是大有可為。管理永遠會使事情變得更好，只要你在做。管理有界，管理無垠。

記者：劉教授，您從事多年的城市規劃研究，并帶領團隊參與了北京2008奧運會、殘奧會環境建設規劃以及相關規范編制工作，并得到“2008奧運環境建設指揮部”獎勵?？梢越榻B一下這些規劃都有些什么具體內容？對北京環境建設都有哪些推進嗎？

劉欣葵教授（以下簡稱劉教授）：北京奧運期間我是“2008奧運環境建設指揮部”百人專家組成員。主要參與了《北京市重點大街、重點地區環境建設概念規劃方案》的編定與修改。在這個規劃方案里，提出了北京城市“兩軸、四環、六區、八線”的環境建設布局，規劃按照提升城市環境的整體性水平和宜居性，促進公共空間質量的持續提高的宗旨，對建筑界面、道路交通、綠化植被、市政設施、城市照明、廣告牌匾、城市家具、無障礙設施、系統標識、公共藝術十個方面進行了景觀規劃設計和綜合改造。首都環境也因此在奧運期間上了一個新臺階。我主持的《首都環境建設規劃綱要（2008-2012）》已經市政府發布實施，主要是規劃奧運會后首都環境建設目標及內容，讓奧運環境建設成果得到保持。規劃將形成第一個以市民需求為主要內容的綜合性環境建設規劃。

另外，我參與了《城市道路公共服務設施設置規范》的編定。這是我國第一個關于城市道路公共設施的地方標準。標準分14項，包括垃圾箱、座椅、電話亭、流動公廁等的設置規范。例如，規定百米之內可見垃圾箱，報刊亭占地不超過6平方米，信息廳間距大于千米等，首次為“城市家具”規范尺寸。在這個標準里我們把改善通行環境、保障通行放在第一位，因此特意要求距人行天橋、人行地道出入口、軌道交通站點出入口、公交車站的人流疏散方向15米范圍內的人行道上不應設置信息亭、報刊亭、活動公廁等公共設施，以保障行人的通過。這應該是對城市空間規劃的一種創新。

記者：我們現在經常談到城市公共環境建設，城市公共環境治理，到底什么是公共環境呢？

劉教授：應該說影響城市公共生活的環境問題都可以稱之為公共環境問題。我認為，公共環境是指在城市自然環境基礎上形成的，城市公共空間里的人造設施環境、市容衛生環境和公共秩序環境。這里有一個概念，城市自然環境包括大氣、水體、土壤、生物、礦產五大內容。公共環境不能簡單地看作城市綠化環保問題，我認為環境其實是城市經濟、社會發展狀況的直接反映。環境從來不說謊，最終它將真實反映城市面貌。與傳統管理不同的是，現在的公共環境是在公共視角下的公共環境，城市環境建設的相關政策和事件變得越來越重要。因此，首都城市環境建設的內容包括生態環境建設、環境設施建設與運行、市容景觀與環境衛生管理、環境秩序管理等四方面內容?；蛘撸唵蔚卣f，政府應該做好三件事：保護自然環境、建設設施并高效運營、規范公共秩序?，F在，在城市環境治理上有一個問題一直沒有得到解決，就是公共空間還沒有法律上的權屬界定，即沒有公共空間使用權、所有權的法律界定，因此，政府管理也就缺乏相關依據。國家沒有法規的情況下，我希望各地政府先行一步，制定地方標準。公共空間的確權太重要了，理不正則言不順，它是現代化城市管理的基礎。

記者：您認為首都環境建設目前存在的主要問題是什么呢？

劉教授：應該說這么多年首都環境建設取得了很大成績，城市環境質量和管理水平在國內城市中處于領先地位。但與國際發達城市相比仍具有非常大的差距。主要體現在生態環境質量較差，空氣、水體污染較嚴重，城市休閑綠地不足，生物多樣性保護不夠；現代化的市政交通基礎設施體系尚未全面建成，污水和垃圾處理設施嚴重滯后，城市邊緣地區環境設施嚴重缺失；城市景觀風貌缺乏整體連續性，城市標志性區域較少，歷史文化特色不突出，公共空間不夠人性化；城市公共秩序不夠規范，市容環境不夠整潔，違法建筑和違法經營仍然較多；城市空間結構“二元化”現象明顯，外來人口和非正規經濟持續增長，舊城破敗城區和邊緣臟亂地區大面積存在。

分析這些環境問題背后的經濟社會原因，要從當代中國大城市管理面臨的主要矛盾入手。今后相當一段歷史時期，即到本世紀中葉現代化基本實現、城市化趨于穩定之前，中國大城市管理的主要矛盾：一是現代化過程中現代生產、生活方式與自然生態循環方式之間的矛盾；二是城市化過程中持續增長的人口與城市提供的居住、工作、休閑、公共服務和基礎設施不足與不適應的矛盾；三是社會轉型中管理者與各類城市主體，以及各類主體行為習慣之間的沖突。這三大主要矛盾在城市現代化、農村城鎮化進程中將長期存在。第一對矛盾解決不好，生態環境質量將會惡化，城市發展將不可持續；第二個矛盾解決不好，區域環境差距將加大，城市運行效率將降低；第三個矛盾解決不好，官民之間、本地居民與外來人口之間的隔離加劇，公共秩序將難于規范。

總體上說，首都城市環境建設現在主要存在三個問題：一是從環境建設思路上注重增加城市經濟發展所需的各類能源、資源和設施的供給，以及對工業和城市運行污染的綜合治理，而未深入挖掘管理、消費引導和公眾行動對環境保護的巨大推動作用。二是環境設施建設上盲目趕超西方發達城市的標準，長期忽視一部分城市人口的生產生活條件，規劃設計上模仿西方規范設計方法而未挖掘中國城市特色。三是環境秩序的管理方式上尚未探索出適合中國人行為習慣的治理模式，而按照西方城市的標準采取了政府控制、區域隔離和問題導向的治理方式。

記者：從專家的角度，你有什么建議呢？

劉教授：他山之石，可以攻玉。借鑒吸取國外城市環境建設的經驗應該是可行的做法。當前我國仍處于工業化的中期階段，而國際發達城市已經進入后工業化社會，他們在環境建設上積累了豐富的經驗和教訓，創造了先進的技術和理論，學習他們的經驗和理論，有利于明確工作方向和建設路徑。

世界發達城市的環境建設經驗歸納起來有七條：

第一，建立起負責的預防式源頭治理方式。幾乎所有的世界城市都經歷過由于城市規模過大、人口和產業過于集中、對工業化到來的污染失于控制所導致的“城市病”，但通過工業污染源治理后，經過優化產業和人口布局、完善城市空間結構等措施，已經建立起源頭治理方式，如以“空氣質量達標區”來控制機動車污染源，通過垃圾分類來控件機構和家庭污染源等。

第二，制定了經濟、社會與環境相互融合的可持續發展規劃。世界城市如紐約、倫敦、東京的發展過程中也存在經濟發展優先的傾向。現在三大城市建設相繼轉向功能管理、環境管理和社會管理等重點領域。

第三，建立起法律、標準、監管體系、行動計劃構成的管理體系?？偨Y世界城市環境政策及其發展趨勢，可以看出國家和城市政府強勢的導向作用，在環境治理上，都實行強力的國家戰略。

第四，突出城市的人文特色來提高城市的競爭力和吸引力。從發達城市的演變史來看，各個城市所經過的發展路徑不盡相同，各自形成的特色非常鮮明。目前，先進城市之間的“硬件”差距正在縮小，“軟件”差距日益明顯，而“軟件”集中反映在城市特色、人文魅力、文明素質、和諧氛圍等方面。

第五，倡導以健康生活為宗旨的公眾環保行動。環境教育措施或者手段是落實世界城市環境治理的思想保障。1972年聯合國《人類環境宣言》指出“教育是環境發展過程的核心”，提出了“發展環境教育”的口號。環境教育由此成為世界各國學科教育的重要主題。美國環境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環境教育法》。東京和首爾等城市，都通過頒布《環境白皮書》架設公共政策與公眾行動的橋梁。縱觀紐約、倫敦和東京環境治理的歷史，大眾的環境教育是其環境治理得以成功的重要保障，公眾環境行動計劃是環境治理的主旋律之一。

第六，以包容的管理方式應對多元化與“二元化”。對于全球經濟、社會、信息一體化而到來的人口與文化的多元化，貧富差距拉大和居住隔離現象，國際化的大城市采取了積極的包容性的管理方式。如對流動商販、街頭賣藝和涂鴉等城市問題，建立了“消除涂鴉專項任務辦公室”（紐約）、“商業環境監管小組”（倫敦）、“街頭演出許可證制度”（東京）等機構和制度；對于移民增加而帶來的居住問題，東方城市多采取混合社區的模式，而西方城市多采取了相對自治的分離社區的模式。

第七，樹立區域環境協調治理的理念與協作機制。世界城市的形成和發展依賴于世界城市區域體系的強大支撐，縱觀東京、紐約、倫敦等各大世界城市，都強調大都市和大都市帶的重要作用。世界城市在環境上對區域具有強烈的依賴性，如紐約、東京的垃圾消納在城市之外，紐約的綠色供水系統也依靠區域自然環境的保育。世界城市周邊廣大的都市圈地區為城市功能輻射、聚集的腹地，依托都市圈內合理的產業結構配置、便利的交通通訊聯系、完善的區域性基礎設施和一體的自然人文環境資源條件，建立起一體化的經濟社會環境發展協作機制。

下一步，我認為北京在環境建設上，必須首先完成工業化階段城市現化代建設的任務，加快環境基礎設施建設，提高環境承載能力；同時，不能單純依賴基礎設施的供給來提高環境的承載能力，而應建立起以源頭控制與需求管理為特點的環境治理和評價體系，倡導人人參與的生態友好型城市發展方式和生活方式。也就是說，北京環境的建設之路既不同于西方發達城市，也不同于中國中小城市，更不同于上世紀北京的環境建設路徑。北京必須采取增加服務能力、減少排放與公眾參與、多元和諧的環境建設之路。

記者：說了這樣多，我很想問問您心目中理想狀態的首都環境是怎樣的?

劉教授：我想用一個圖來談談我的觀點，就是城市環境構成示意圖。從這個圖我們可以直觀看到城市環境由三層構成。第一層是自然生態環境，第二層是物質設施環境，第三層是社會文化環境。這是城市環境的三個子系統。

首先是最外層，自然生態環境系統，這是城市生活的大環境，是城市人活動的生命支持系統。包括大氣、生物、土壤、水體和礦產。理想的狀態當然與自然和諧相處。這就需要我們有環保和可持續的發展理念，一定要在城市工業化進程中，同時開展城市現化化和農村現代化建設。

第二層是物質設施環境，是城市人從事經濟社會活動的物質設施載體，是中觀環境系統。包括工作設施、服務設施、居住設施、休閑設施和市政交通設施。這五類設施的總量、結構、空間布居、建設順序和建設時間都會決定城市環境基礎。北京現在是這五類設施供及不足，一方面因為盲目追求國際標準，使得某些設施過度奢華，而一方面基本設施不能滿足公眾需求。理想狀態當然是以人為本，基礎設施的服務能力均衡發展，適宜人居。

中心層是社會人文環境，是城市人在生產生活中形成的社會生態系統，是微觀環境系統。人是城市環境中最活躍、最積極的因素，人對環境的認知和文明素質影響著城市環境。公共環境要求人無差別，因此人的問題其實是公共環境中最大的問題。理想狀態當然是高度文明的城市環境。

首都北京經過了六十年發展歷程，對于浩瀚的歷史，六十年真是短暫的一瞬間。我們的城市現代化剛剛來臨，城市現代化運行與管理也剛剛開始。城市化意味著什么呢，城市化將意味著城市中大部分外來人口從目前的僅擁有一張床要變成擁有一套房。為什么這樣說呢，現在的城市流動人口，往往在城市只是寄居，在城里只有一張床，而老家有一套房子。可是隨著城市化進程，他們家里的那套房會消失，不會再有人回到農村。對城市而言，城市空間、結構功能將因此發生巨大的改變。北京現在的交通進入擁堵時代，而擁堵時代也可以說是公共管理時代的開始。城市管理不再是政府制定規則讓大家來遵守，而是要大家共同制定規則來遵守。這個現象在城市環境治理中也是一樣，不能僅僅靠增加公共設施來滿足需求，而是要控制和引導需求。如我們現在正在做的垃圾分類，就是從源頭治理，不同于過去的只關注垃圾處理設施的建設。共同規劃是城市現代化管理的本質特點。政府要做的是科學規劃，適應工業化和城市化的科學規劃，因為沒有科學管理的城市發展規劃，就不可能有精細化的城市管理。

（責任編輯：黃荔）

劉欣葵，女，1966年生，重慶人，教授，研究員，城市學院副院長。

1991年畢業于中山大學。1994年至2006年，在首都規劃建設委員會、北京市規劃委員會工作，任研究室主任，兼任北京城市總體規劃修編辦公室專題研究部部長。2006年5月調入首都經濟貿易大學城市學院，講授北京城市規劃理論與實踐、首都城市規劃、城市管理制度與政策。

全程參與《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》修編工作。任《北京志·規劃志》編制辦公室主任并副總編。北京市教委人才強教項目“北京新城發展機制與政策跟蹤研究”創新團隊負責人。近三年主持的研究項目有北京市哲學社會科學規劃項目《首都體制下的北京規劃建設管理研究》；《首都環境建設規劃（2008年—2012年）》、《北京市城鄉環境發展戰略研究》；《北京新城規劃實施政策研究》、《北京中心城功能與人口疏解研究》、《北京順義新城地名規劃》等十余項。

劉欣葵教授參與了北京2008年奧運會、殘奧會環境建設規劃及相關標準的編制工作，所主持和參與的奧運環境建設規劃、城市道路公共服務設施設置標準、奧運后北京市環境建設規劃等政府重大政策都已經市政府審批通過并頒布實施。北京市2008奧運環境建設指揮部授予首都經貿大學榮譽證書，以表彰其在奧運會、殘奧會環境建設方面的突出貢獻。