城市績效管理模式比較研究

北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式是在日益加大的城市管理壓力的背景下產(chǎn)生的。當(dāng)前，西方國家也在運(yùn)用基于各種技術(shù)手段的城市管理新理念來解決城市管理問題，美國巴爾的摩市CitiStat項目就是其中的典型。它的成功之處在于通過建立外部監(jiān)督機(jī)制來取得城市運(yùn)行的各項數(shù)據(jù)，并以這些數(shù)據(jù)來驅(qū)動城市的績效管理。借鑒其成功經(jīng)驗，數(shù)字化城市管理應(yīng)當(dāng)逐漸樹立起其在整個政府管理中的戰(zhàn)略地位，通過完善其監(jiān)督機(jī)制、引入城市管理成本意識、加大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析效力等手段逐漸突破該模式現(xiàn)有情況下在制度建設(shè)方面的種種不足，為更好地促進(jìn)有中國特色的現(xiàn)代城市績效管理制度體系的形成作出有意義的貢獻(xiàn)。

近年來，世界各國都在進(jìn)行現(xiàn)代城市管理模式的探索。在眾多城市管理模式中，中國北京的數(shù)字化城市管理（簡稱DUM，Digital Urban Management）模式以及美國巴爾的摩CitiStat（City Statistics）項目[1]在各自國家的城市管理領(lǐng)域中脫穎而出，并產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。兩種城市管理模式都是將績效理念引入到城市管理中，通過公眾參與、信息公開、建立內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制等途徑實現(xiàn)城市管理效能的提升。

一、數(shù)字化城市管理（DUM）模式、CitiStat項目及其運(yùn)行效果

（一）數(shù)字化城市管理（DUM）模式及其運(yùn)行效果

2005年7月，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》（以下簡稱《意見》）。數(shù)字化城市管理模式相比較于傳統(tǒng)的城市管理方式是一種制度上的創(chuàng)新。

數(shù)字化城市管理模式是基于城市區(qū)域網(wǎng)格劃分的一種全新的城市管理理念，它借助于數(shù)字采集終端設(shè)備，將巡查過程中發(fā)現(xiàn)的城市管理問題通過現(xiàn)代化通訊手段反饋至指揮大廳，并由指揮大廳將這些問題派遣至相關(guān)部門辦理，并將辦理情況納入監(jiān)督評價考核體系中。這樣一個工作循環(huán)主要涉及了數(shù)字化城市管理模式中七個構(gòu)成要素，即單元網(wǎng)格、部事件劃分、城管通手機(jī)、閉環(huán)流程、監(jiān)督指揮軸、監(jiān)督評價考核體系、城市管理指揮平臺。網(wǎng)格化城市管理工作新模式的主要工作流程包括七個環(huán)節(jié)，即信息采集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核查結(jié)案以及考核評價。

該模式成功實現(xiàn)了傳統(tǒng)城市管理體制向現(xiàn)代城市績效管理體制的轉(zhuǎn)變：變過去政府被動接受問題、被動處理問題為政府自己主動發(fā)現(xiàn)問題、主動解決問題；變粗放的、傳統(tǒng)的管理為精細(xì)化、信息化的管理；變過去過多的依靠突擊式、運(yùn)動式的管理為強(qiáng)化城市管理長效機(jī)制的建立；變多頭管理、責(zé)任難以落實到統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮、落實責(zé)任主體；變過去抽象的考核評價為具體的量化考核評價。

（二）CitiStat項目及其運(yùn)行效果

美國巴爾的摩市開創(chuàng)的CitiStat城市績效管理項目是西方國家現(xiàn)代政府治理模式的典型代表。該項目是一種依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策分析、績效管理和追蹤評價的項目， 其目的在于即時發(fā)現(xiàn)問題， 迅速采取補(bǔ)救措施和對整個運(yùn)行過程實施績效監(jiān)督， 不斷改進(jìn)城市管理和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

CitiStat項目是一套城市運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)，運(yùn)行數(shù)據(jù)主要來自于三個方面：311電話服務(wù)系統(tǒng)、社區(qū)聯(lián)絡(luò)員以及政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)報告。CitiStat小組辦公室根據(jù)三方面反饋的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，通過一些專業(yè)的數(shù)據(jù)模型來反映各政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)質(zhì)量水平和工作狀態(tài)，并將這種績效結(jié)果形成詳細(xì)的分析報告提交每兩周召開一次的CitiStat會議進(jìn)行審議。市長及其內(nèi)閣成員、市民代表將會針對這份分析報告對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)詢，并當(dāng)場作出決策。CitiStat會議室的設(shè)計，完全是以會議當(dāng)場作出快速決策為目的的。對于質(zhì)詢結(jié)果，CitiStat會議將會當(dāng)場做出決策或者提出進(jìn)一步改善政府部門服務(wù)績效的意見。根據(jù)會議所作出的決策結(jié)果，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)將嚴(yán)格按照時限執(zhí)行，并將執(zhí)行結(jié)果形成報告提交下一次CitiStat會議審議。

通過實施CitiStat項目，一是有效降低了城市的運(yùn)行成本。截至2007年的數(shù)據(jù)，CitiStat項目實施七年來節(jié)約了城市運(yùn)行成本共計約3.5億美元。二是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率顯著提高。在CitiStat項目實施第一年為巴爾的摩市節(jié)省的1320萬美元城市運(yùn)行成本當(dāng)中，將近600萬美元是政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)加班的額外費(fèi)用。由此可見，政府公共機(jī)構(gòu)的工作效率明顯提高了，減少了需要通過額外加班來解決問題的情況。與此同時，政府公共機(jī)構(gòu)某些職位的缺勤情況也得到了有效遏制，在某些機(jī)構(gòu)自實行了CitiStat項目后，缺勤率下降了近40%。政府機(jī)構(gòu)工作效率的提升顯而易見。三是市民參與城市公共服務(wù)決策的意識得到增強(qiáng)。CitiStat項目的實施對于巴爾的摩市而言，絕不僅僅在于有效降低城市運(yùn)行成本這一個經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢，延伸到民主政治領(lǐng)域，CitiStat項目極大地調(diào)動了巴爾的摩市市民參與城市公共服務(wù)決策的積極性，為普通市民與政府之間搭建起了快捷、高效的溝通平臺，使市民真正有機(jī)會對政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價和反饋。

二、比較視野下的城市績效管理分析

中國北京的數(shù)字化城市管理模式和美國巴爾的摩CitiStat項目的核心內(nèi)容都是將績效理念引入到城市管理中，通過公眾參與、信息公開、建立內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制等途徑實現(xiàn)城市管理效能的提升。對兩種城市管理新模式進(jìn)行比較研究，有助于優(yōu)化、改善我們的數(shù)字化城市管理新模式[2]。

（一）數(shù)字化城市管理（DUM）模式與CitiStat項目的類同點(diǎn)

一是多渠道采集城市管理問題信息。數(shù)字化城市管理和CitiStat管理模式都改變了過去傳統(tǒng)城市管理被動接收城市管理問題信息的工作方式，通過多種渠道主動去發(fā)現(xiàn)城市管理問題，見圖1、圖2。

二是閉環(huán)的工作流程。閉環(huán)管理又稱為反饋控制管理，它改變了傳統(tǒng)工作流程單一方向性的缺點(diǎn)，搭建了一種信息反饋機(jī)制，由反饋的信息來調(diào)整原有計劃或者決策，使政策更具科學(xué)性和可操作性。數(shù)字化城市管理和CitiStat項目都建立了這種閉環(huán)管理流程，對提升政府工作績效起到了積極的促進(jìn)作用。見圖3、圖4。

三是用數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理。在傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)績效評價考核體系中，評價過程基本上是通過人為投票的方式來進(jìn)行，評價結(jié)果完全取決于人為的主觀意愿，基本上不能夠客觀、公正、合理地評價一個部門、一個集體或者一個人的工作績效。在非公共領(lǐng)域中，諸多企業(yè)率先采用了績效評價方式。該方式一個最顯著的特點(diǎn)就是運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析對被評價人或組織進(jìn)行客觀評價。數(shù)字化城市管理和CitiStat項目都采用了通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析來進(jìn)行績效評價的管理方式。

四是重視監(jiān)督機(jī)制的建立。數(shù)字化城市管理和CitiStat項目都是通過強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督或者社會外部監(jiān)督的作用來改變政府機(jī)構(gòu)一直以來低效率、高成本的運(yùn)行狀況，政府機(jī)構(gòu)工作績效得到了很大的提升。數(shù)字化城市管理的監(jiān)督來源主要是通過政府內(nèi)部主動監(jiān)督的渠道，這一渠道來自于招聘的城市管理監(jiān)督員。除此之外，搭建了非緊急救助服務(wù)熱線的方式，形成一種外部的社會監(jiān)督，對現(xiàn)有的政府內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行有效的補(bǔ)充。CitiStat項目主要監(jiān)督渠道來自于311的電話服務(wù)系統(tǒng)。311電話服務(wù)系統(tǒng)類似于非緊急救助服務(wù)熱線，對市民關(guān)于城市公共服務(wù)的任何方面的問題進(jìn)行接收采集并進(jìn)行反饋回復(fù)。

五是形成了政府績效監(jiān)督評價考核體系。數(shù)字化城市管理和CitiStat項目的核心價值都在于建立了一套相對科學(xué)、客觀的監(jiān)督評價考核體系，對政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作績效進(jìn)行科學(xué)、合理、量化的評估。數(shù)字化城市管理通過城市管理監(jiān)督員在轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的巡查，對發(fā)現(xiàn)的城市管理問題進(jìn)行上報和核查。通過一定時期內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，形成各個政府機(jī)構(gòu)解決城市管理問題的及時率、結(jié)案率等項評價指標(biāo)。這些指標(biāo)改變了過去傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)工作評價模式，體現(xiàn)了客觀和公正的原則。CitiStat項目通過每兩周召開一次的CitiStat會議，對兩周來政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作績效進(jìn)行評價，通過對311電話服務(wù)系統(tǒng)反映的城市管理問題以及相關(guān)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理的情況建立數(shù)據(jù)模型的形式反饋在每兩周的CitiStat會議審議報告中。

（二）數(shù)字化城市管理模式與CitiStat項目的差異性

數(shù)字化城市管理和CitiStat項目的差異性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

一是監(jiān)督機(jī)制不同。兩種模式最大的特點(diǎn)就是在傳統(tǒng)的公共服務(wù)體制中都引入了第三方的監(jiān)督機(jī)制，但仍然存在差異性：數(shù)字化城市管理所建立起的監(jiān)督機(jī)制主要是依賴于政府內(nèi)部體制機(jī)制的一種自我完善的行為，通過內(nèi)部監(jiān)督主體的建立來實現(xiàn)對政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。CitiStat項目所建立的社會監(jiān)督機(jī)制是在西方民主制度和社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上建立起來的，這種監(jiān)督是一種政府自覺接受社會監(jiān)督的行為。簡言之，數(shù)字化城市管理監(jiān)督機(jī)制主要來自于內(nèi)部監(jiān)督，而CitiStat項目的監(jiān)督機(jī)制則主要來自于社會的外部監(jiān)督。

二是經(jīng)濟(jì)成本核算重視程度不同。兩種模式在城市管理成本控制上都取得了一定的效果，但是它們實現(xiàn)的途徑和方法都略有不同。在經(jīng)濟(jì)成本方面，截至2007年的數(shù)據(jù)，CitiStat項目實施七年來節(jié)約了城市運(yùn)行成本共計約3.5億美元，由此可見，CitiStat項目在控制城市管理經(jīng)濟(jì)成本上的成績是斐然的。反觀數(shù)字化城市管理模式，我們?nèi)〉玫某煽兏嗟伢w現(xiàn)在主動解決了多少城市管理問題，而忽略了管理經(jīng)濟(jì)成本的核算。

三是數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析效力不同。兩種模式都是通過對城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的分析來進(jìn)行城市的績效管理。因此，對城市管理運(yùn)行數(shù)據(jù)做出科學(xué)、有效的統(tǒng)計分析將直接影響到城市績效管理的效果。在數(shù)字化城市管理模式下，對于城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析仍然局限在工作量和工作完成及時性上的考量，而對于城市管理部門動態(tài)性、持續(xù)性的績效數(shù)據(jù)分析效力較弱。CitiStat項目則更加重視在定量分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行定性分析，諸如持續(xù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)評價、數(shù)據(jù)與決策相鏈接、設(shè)置和實現(xiàn)績效目標(biāo)[3]。

四是戰(zhàn)略地位不同。數(shù)字化城市管理新模式的核心是建立了城市管理的指揮軸和監(jiān)督軸，對發(fā)生的城市管理問題進(jìn)行指揮派遣并進(jìn)行跟蹤監(jiān)督評價。但是在這套城市管理體系中，并沒有政府高層的強(qiáng)力參與，因此管理決策往往有些滯后。CitiStat項目的核心環(huán)節(jié)是每兩周召開一次的CitiStat會議。CitiStat會議是整個CitiStat項目運(yùn)行的中樞。在會議中，市長和內(nèi)閣成員都會參與其中，很多公共服務(wù)問題都能夠當(dāng)場得到解決，決策能夠得到及時實施。數(shù)字化城市管理模式的戰(zhàn)略地位明顯弱于CitiStat項目。

三、優(yōu)化數(shù)字化城市管理模式的對策與建議

（一）提升城市績效管理的戰(zhàn)略高度

提升城市績效管理的戰(zhàn)略高度，主要從兩個方面考慮：一是進(jìn)一步樹立政府管理者的戰(zhàn)略思維。政府管理者城市管理戰(zhàn)略思維的形成，主要有兩種途徑：第一種是不斷加強(qiáng)城市管理理論知識的學(xué)習(xí)，這是戰(zhàn)略思維形成的前提和基礎(chǔ)。第二種是不斷深入城市管理實踐，學(xué)習(xí)先進(jìn)城市管理經(jīng)驗和工作理念，這是戰(zhàn)略思維形成的基本要求。二是確立城市管理監(jiān)督（指揮）中心在城市績效管理體系中的主導(dǎo)地位。在CitiStat項目中，CitiStat會議在其中發(fā)揮了極其重要的作用，它為CitiStat項目實現(xiàn)戰(zhàn)略式管理提供了平臺。我們對CitiStat會議室布局結(jié)構(gòu)在數(shù)字化城市管理模式中進(jìn)行簡單移植，分別形成了市（區(qū)）長、主管副市（區(qū)）長、監(jiān)督（指揮）中心、監(jiān)察局、財政局及法制辦的主要負(fù)責(zé)人，城市管理各委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)、還有市民代表等幾個參與主體。當(dāng)然，召開CitiStat會議是在西方政治體制下形成的一種政府管理形式，其未必符合中國國內(nèi)城市管理的實際情況，但我們要將這種管理理念學(xué)習(xí)借鑒到數(shù)字化城市管理模式中去，提升監(jiān)督（指揮）中心在整個城市綜合管理中的地位，使數(shù)字化城市管理模式的工作機(jī)制能夠真正做到管理有序、協(xié)調(diào)有力、成果有效。

（二）加大社會監(jiān)督對提升城市管理績效的促進(jìn)作用

在數(shù)字化城市管理中，依靠城管監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)和上報問題，屬于政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，而市民通過熱線電話等途徑反映問題或投訴屬于外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都是提升政府績效的有效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同等予以重視。鑒此，有必要進(jìn)一步拓寬社會公眾參與渠道，將市民投訴和意見納入對政府部門的績效評價體系之中，使市民呼聲能夠有效反映到政府議程之中。

一是切實解決群眾訴求，提高公眾參與的積極性和主動性。公眾參與意識的淡薄往往是由于長期以來訴求得不到解決引起的，因此切實提高城市管理部門解決公眾訴求的效率和質(zhì)量是提高公眾參與城市管理積極性和主動性的關(guān)鍵。二是拓展社會公眾參與公共政策的各種途徑。在傳統(tǒng)政治體制下，公眾參與往往投訴無門，不知道采取何種手段、何種方式來表達(dá)自身訴求。因此，城市管理部門需要積極拓展群眾訴求途徑，在城市管理熱線、信訪接待等傳統(tǒng)訴求途徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息化的手段，通過網(wǎng)站、電子郵件等形式實現(xiàn)群眾訴求的傳達(dá)。三是將政府信息公開制度落到實處。城市管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》，杜絕政府信息公開形式化情況的發(fā)生，將政府信息公開制度落到實處，讓社會公眾真正享有城市管理各項政策、法規(guī)等的知情權(quán)。四是將社會公眾監(jiān)督納入到城市管理績效考評體系中。在明確政府內(nèi)部監(jiān)督主體地位的前提下，充分考慮到社會公眾監(jiān)督對城市管理部門的評價作用，使城市管理績效考評體系中實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督體制的結(jié)合，使城市管理績效考評體系更加科學(xué)、合理和完善。

（三）注重城市績效管理中經(jīng)濟(jì)成本的分析

在數(shù)字化城市管理模式的優(yōu)化過程中，急需引入城市管理成本意識，采取各種手段節(jié)約城市運(yùn)行成本，這是城市績效管理的需要，同時也是新時期下全社會對建設(shè)節(jié)約型政府的需要。

一是樹立城市管理成本意識。建設(shè)部推廣數(shù)字化城市管理模式以來，各地都相繼結(jié)合本地特色搭建起了數(shù)字化城市管理平臺，但是一味求新、求大、求洋的思想仍然比較突出。二是將成本節(jié)約納入城市績效管理考評指標(biāo)。在數(shù)字化城市管理模式現(xiàn)有的考評體系中，對各城市管理部門的考評指標(biāo)主要集中在解決城市管理問題的完成情況上，并沒有反映解決這些城市管理問題所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本的指標(biāo)內(nèi)容。反觀CitiStat項目績效報告中有關(guān)時間成本、經(jīng)濟(jì)成本、管理成本等項指標(biāo)，數(shù)字化城市管理績效考評體系中缺乏了成本節(jié)約的考核內(nèi)容。在實現(xiàn)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市管理的經(jīng)濟(jì)化、效率化不僅是數(shù)字化城市管理模式優(yōu)化發(fā)展的最終歸宿，同時也是科學(xué)發(fā)展觀對于城市管理者的要求。三是通過政府購買降低城市管理成本。新公共管理理論將政府職能部門的定位由“管理型政府”轉(zhuǎn)向了“服務(wù)型政府”，其中典型的特點(diǎn)之一便是通過市場化的運(yùn)作來實現(xiàn)公共服務(wù)。在建立數(shù)字化城市管理模式的中國城市中，杭州實現(xiàn)了城市管理問題信息采集市場化。信息采集市場化的經(jīng)濟(jì)成本優(yōu)勢明顯，經(jīng)測算通過政府人員采集與市場化采集的成本比為3.64∶1，每年降低經(jīng)濟(jì)成本約2000萬元。通過對杭州數(shù)字化城市管理模式的借鑒，我們能夠更加深刻地了解通過政府購買來降低城市管理成本的重要意義。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)驅(qū)動城市績效管理的力度

數(shù)字化城市管理模式對城市管理績效數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析在方式方法的科學(xué)性上仍然有所欠缺，在將分析結(jié)果向最終公共決策的轉(zhuǎn)化上力度不夠。因此，加強(qiáng)城市管理績效數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，對于提升數(shù)字化城市管理工作水平將具有重要的意義。一是加強(qiáng)統(tǒng)計分析隊伍建設(shè)。一組相同的數(shù)據(jù)，通過不同人員的統(tǒng)計分析可能會有不同的結(jié)果，如何能給決策者提供一種更加快捷的、直觀的、科學(xué)的統(tǒng)計分析結(jié)果將十分重要。二是促成階段性統(tǒng)計分析向持續(xù)性統(tǒng)計分析轉(zhuǎn)變。階段性統(tǒng)計分析往往只能反映一個部門在一定時期內(nèi)的工作績效，如果將各個不同階段的統(tǒng)計分析連接起來，進(jìn)行比照分析，那么將更能體現(xiàn)城市管理部門工作績效的動態(tài)變化情況，這將有利于對部門工作績效進(jìn)行綜合考量，使考評結(jié)果更加科學(xué)有效。三是努力實現(xiàn)統(tǒng)計分析結(jié)果向公共決策的最終轉(zhuǎn)化。對城市管理績效數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析最終目的是為了公共決策服務(wù)的，決策部門通過對統(tǒng)計分析結(jié)果的討論分析，密切關(guān)注城市運(yùn)行的狀況，隨時做出調(diào)整公共政策的行為。因此實現(xiàn)將統(tǒng)計分析結(jié)果向公共決策的最終轉(zhuǎn)化具有現(xiàn)實意義。

參考文獻(xiàn)

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[2] 楊宏山.數(shù)據(jù)績效分析與城市管理創(chuàng)新[J].中國行政管理， 2008（6）：104.

[3] 楊宏山.數(shù)字化城市管理的制度分析[J].城市發(fā)展研究， 2009（1）：112.

（責(zé)任編輯：文雪峰）