北京與世界城市:關于宜居的較量

宜居城市是適宜市民居住的城市，是能夠滿足高質(zhì)量生活需求的城市。北京要提高在世界城市體系中的地位，躋身最高級別的世界城市，就要提高北京對全球經(jīng)濟、政治、文化的控制力和影響力。北京如果沒有宜居的環(huán)境，不可能吸引跨國公司、國際組織到北京來開設總部或地區(qū)總部，不可能吸引全球高端人才聚集北京，不可能吸引世界各國人來北京旅游。宜居的城市環(huán)境成為制約北京深入建設世界城市的關鍵因素。所以說，把北京建成宜居城市是北京建設世界城市的重要保障。

一、深刻認識宜居城市與世界城市的關系，努力把北京建成宜居的世界城市

（一）把北京建成宜居城市是實現(xiàn)世界城市建設目標的重要保障

目前，不論理論界還是實際部門對宜居城市的概念、評價標準的認識都不統(tǒng)一，有人提出，宜居城市有廣義和狹義之分。狹義的宜居城市指氣候條件宜人、生態(tài)景觀和諧，適宜人們居住的城市。廣義的宜居城市是一個全方位的概念，強調(diào)城市在經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各個方面都能協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年中央批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》，確定了北京未來四個主要的發(fā)展目標定位：國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市，“宜居城市”作為北京“四個主要的發(fā)展目標定位”之一。建設國際城市，是著眼于發(fā)展經(jīng)濟，增強城市的綜合輻射帶動能力；建設文化名城，著眼于弘揚歷史文化，發(fā)展現(xiàn)代的、多元的文化，提高城市的國際影響力。筆者認為宜居城市應該是一個介于狹義和廣義之間的概念，既不是狹義地指生態(tài)環(huán)境，又不是大而全的，泛指經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各個方面，應限定在城市的公共環(huán)境（包括市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、秩序環(huán)境）和公共設施。

世界城市是國際城市的高端形態(tài)，世界城市與宜居城市這兩個目標定位是什么關系呢？

城市功能是多方面的，世界城市和宜居城市是根據(jù)城市的不同功能提出的城市發(fā)展目標。城市功能可分為外部功能和內(nèi)部功能，外部功能是指城市主要為本市以外的區(qū)域提供服務的功能，內(nèi)部功能是指城市為本市市民、企業(yè)、社會組織提供服務的功能，目的是保證城市的正常運轉。世界城市是從城市的外部功能角度對城市的目標定位，世界城市的影響力和控制力是全球范圍的，而不是國家范圍或區(qū)域范圍的。而宜居城市是從城市的內(nèi)部功能角度對城市的目標定位，宜居城市是適宜市民居住的城市，是能夠滿足高質(zhì)量生活需求的城市。北京要提高在世界城市體系中的地位，躋身最高級別的世界城市，就要提高北京對全球經(jīng)濟、政治、文化的控制力和影響力。北京如果沒有宜居的環(huán)境，不可能吸引跨國公司、國際組織到北京來開設總部或地區(qū)總部，不可能吸引全球高端人才聚集北京，不可能吸引世界各國人來北京旅游。日本城市戰(zhàn)略研究所根據(jù)調(diào)查提出，宜居的城市環(huán)境成為制約北京深入建設世界城市的關鍵因素。所以說，把北京建成宜居城市是北京建設世界城市的重要保障。

（二）世界城市都是宜居水平較高的城市

國際上權威的宜居城市評估機構英國《經(jīng)濟學家》雜志“經(jīng)濟學家信息部”（以下簡稱EIU），每年對全球140多個城市進行宜居城市調(diào)查，得分在80-100分之間表示是宜居城市，2010年全球有64個城市進入了宜居城市的行列（即得分在80分以上），紐約、倫敦、東京分別排在56、54、19名，都進入宜居城市之列。

從世界城市建設的歷程、發(fā)展的現(xiàn)狀及未來規(guī)劃看，北京要崛起成為新的世界城市，不能把目光僅僅盯住經(jīng)濟發(fā)展，必須要向宜居城市的目標邁進。1992年日本泡沫經(jīng)濟破滅后，東京通過對過去城市發(fā)展戰(zhàn)略的反思逐步意識到，高速的經(jīng)濟增長并沒有帶來市民生活質(zhì)量的大幅度提高。在經(jīng)濟全球化及信息化、人口老齡化等社會發(fā)展趨勢的影響下，東京城市發(fā)展的理念發(fā)生了深刻變化。1995年發(fā)表的東京都3年規(guī)劃中，首次提出了“生活型城市”的政策目標。2008年，東京制訂了“十年后的東京”發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)容涉及環(huán)境、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等8個方面。在《紐約2030》規(guī)劃中，紐約的目標定位為21世紀的模范城市：一個更偉大更綠色的紐約，規(guī)劃涉及土地、水、交通、能源、空氣質(zhì)量、氣候等六個方面的目標。

（三）建設世界城市對城市宜居水平會產(chǎn)生一定影響

世界城市的建設一定程度上會影響城市的宜居水平。目前，紐約、倫敦、東京這三個公認的世界城市都不是國際上公認的最宜居的城市。根據(jù)國際上權威的兩大宜居城市評估機構的評選，即前面提及的EIU和美世人力資源咨詢公司（以下簡稱美世），這三個城市都未進入世界十大最宜居城市之列。

（四）北京應建什么樣的宜居城市

自北京提出建設宜居城市目標以來，社會各界爭議很大，認為北京人口多、城市規(guī)模大、城市功能集聚、資源承載力有限，北京不可能建成宜居城市。北京是特大城市（聯(lián)合國有關部門把800萬人口以上的城市定為特大城市），而全球最宜居的城市都不是特大城市，人口都在800萬以下，如溫哥華210萬，維也納人口170萬，多倫多250萬，日內(nèi)瓦不到20萬。東京、紐約、倫敦三大世界城市的GDP在全球城市分別排第一、第二、第四，人口總量都在800萬以上或接近800萬，人口密度在每平方公里5000人以上。北京有2000萬人口，與東京、紐約、倫敦同屬特大型城市之列，北京與人口較少、規(guī)模較小的城市比宜居水平，顯然有失公平。因此，北京要建設的宜居城市，應瞄準東京、紐約、倫敦等國際性、特大型城市的宜居水平。

二、北京與世界城市宜居水平的差距

美世每年對全球200多個主要城市進行宜居排名。2009年北京與世界城市的宜居評分和排名見表1。

EIU每年對全球140多個城市進行兩次宜居城市調(diào)查。北京與世界城市2010年的宜居排名見表2。

根據(jù)美世和EIU的調(diào)查評比，我們可以得出如下結論：（1）北京與紐約、倫敦、東京在宜居水平上存在很大差距，北京的宜居水平僅相當于這三個城市的75%左右；（2）紐約、倫敦、東京是EIU公認的宜居城市，但北京尚未進入宜居城市之列。

根據(jù)美世報告，北京與世界城市在宜居水平方面的具體差距體現(xiàn)為：（1）飲用水的潔凈程度，美世認為北京的自來水直接飲用并不十分安全，所以大量存在瓶裝水。（2）空氣污染，空氣污染在北京是個讓人十分關心的問題，按照國際標準來看，空氣質(zhì)量仍處于較低水平，而且在冬天空氣污染情況會加劇，從而給很多人帶來呼吸系統(tǒng)疾病。（3）垃圾處理和污水處理狀況也并不樂觀，得分基本上在5或6分水平。（4）交通擁堵，美世認為公共汽車通常都是擁擠的，也不十分安全，而且即使在上班高峰過后還經(jīng)常發(fā)生交通擁堵現(xiàn)象。

三、北京提高宜居水平的城市建設重點

（一）讓市民在出行方式上擁有充分的自由選擇權，建設平衡、高效、公平的交通系統(tǒng)

目前世界城市都把建設平衡、高效、公平的交通系統(tǒng)作為現(xiàn)代交通的發(fā)展目標。建設平衡、高效、公平的交通系統(tǒng)所遵循的基本原則，就是讓所有市民在出行方式上擁有充分的自由選擇權，而不是強制他們接受某一種交通方式。具有充分自由選擇權的交通系統(tǒng)，一定不是最環(huán)保的，也不是最自由的，但卻是最平衡、最多樣化、最和諧、最可持續(xù)的。建設平衡、高效、公平的交通系統(tǒng)需要做好三個方面的工作：

1.建設以軌道交通為核心的多元交通方式一體化換乘的公共交通系統(tǒng)。完善的軌道交通系統(tǒng)是東京高居全球宜居城市排行榜的三個主要原因之一（另兩個是低犯罪率和良好的公共服務）。世界城市的公共交通系統(tǒng)呈現(xiàn)以下特點：一是公共交通系統(tǒng)以軌道交通為核心。東京、倫敦、紐約軌道交通承擔城市交通客運量的比例分別為86%、35%、54%。二是軌道交通密集。東京市中心的軌道交通網(wǎng)密度高達約1010米/平方公里，倫敦市的軌道交通密度為740米/平方公里，紐約市的軌道交通密度為410米/平方公里。三是軌道交通覆蓋都市圈，在都市圈都可以乘坐軌道交通當日往返中心城區(qū)通勤。四是軌道交通與其他交通方式一體化換乘。多數(shù)放射狀線路與環(huán)狀線路交接，在節(jié)點處形成了大型換乘中心，大大方便了軌道交通線路間以及軌道交通與其他交通方式的銜接和轉換。

2.加快建設慢行交通系統(tǒng)，將自行車納入公共交通領域。自行車在現(xiàn)有公共交通系統(tǒng)中具有不可替代的特殊地位，可以解決市民公交出行中第一公里和最后一公里的問題。中國曾是“自行車大國”，但在小汽車進入家庭后曾遭遇了嚴重衰落。慢行交通模式低速但絕不低效，這一理念已被世界城市所接受，并由此帶動了慢行交通的復興。北京要提高慢行交通出行比例，應當廢止或完善不利于自行車出行的交通管理規(guī)定；要給予自行車交通以更多的路權，盡快著手恢復城市自行車交通網(wǎng)絡建設；要加快建設公共自行車租賃系統(tǒng)。

3.適度調(diào)節(jié)私人轎車使用頻率。在世界上宜居水平較高的大城市或特大城市，私人轎車擁有率雖然很高，但使用率不高，主要用于購物和旅游，而非上下班通勤。北京要通過采取經(jīng)濟、行政、法律等手段，調(diào)控私人轎車的使用率，如在高速公路、市區(qū)道路，特別是繁華的中心商業(yè)區(qū)等處，收取高額的行駛費和停車費。

（二）加強以污水、垃圾處理為核心的市政基礎設施建設

根據(jù)美世的報告，北京在自來水的直接飲用、在污水處理和垃圾處理方面與世界城市存在很大差距，其中污水處理和垃圾處理的狀況直接影響城市生態(tài)環(huán)境。

2008年，北京全市污水處理率為79%，其中城八區(qū)污水處理率為93%，郊區(qū)中心城污水處理率為75%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下污水處理率為32%。而世界城市的污水處理率均達到100%。

近幾年北京的垃圾產(chǎn)生量平均每年以8%的速度增加，垃圾處理設施超負荷運行，90%以上的垃圾處理為衛(wèi)生填埋。世界城市一直面臨垃圾產(chǎn)生量隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長的問題，垃圾的污染問題越來越受到人們的關注。在不斷探索的基礎上，世界城市變革傳統(tǒng)的垃圾管理理念，發(fā)展形成了“三個盡可能”的新理念，即盡可能避免和減少垃圾的產(chǎn)生，盡可能對產(chǎn)生的垃圾進行回收利用，盡可能提高垃圾處理過程中產(chǎn)生的能源利用率。

（三）建設城市綠色空間

城市綠色空間不同于傳統(tǒng)的城市綠地概念，它是包括城市森林、園林綠地、都市農(nóng)業(yè)、綠色廊道、濱水綠地以及立體空間綠化等在內(nèi)的復合生態(tài)系統(tǒng)中的綠色空間。綠是生命之道、城市之魂。城市綠色空間具有重要的生態(tài)服務、景觀美學、休閑娛樂等功能。城市綠色空間通過植物蒸騰作用，降低城市環(huán)境空氣的溫度。城市綠化覆蓋率與熱島強度成反比，當一個區(qū)域綠化覆蓋率大于30％時，綠地對熱島有較明顯的削弱作用；覆蓋率大于50％時，綠地對熱島的削減作用極其明顯。

城市綠化是建設宜居城市的基本指標。城市綠色空間的建設應當注意以下幾個問題：

一是城市綠地的建設規(guī)模應保證在3公頃以上。一般情況下，面積大于3公頃且綠化覆蓋率達到60%以上的綠地在城市內(nèi)部才可能形成以綠地為中心的低溫區(qū)域，形成“綠島效應”。

二是將城市綠色空間與都市農(nóng)業(yè)布局有機契合，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用，為城市綠色空間賦予都市農(nóng)業(yè)的生態(tài)經(jīng)濟功能，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的雙贏。

三是要考慮綠色空間距離居民區(qū)的距離和自身容量（承載力）。研究表明，人們使用綠色開放空間的理想距離是500米之內(nèi)，兒童、老人、殘疾人和弱勢群體由于體力和客觀條件所限，其理想距離是280米之內(nèi)；人均擁有城市綠色空間的面積為9平方米。

四、提高北京宜居水平的城市管理措施

（一）制定宜居城市發(fā)展戰(zhàn)略

在《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》中提出了建設宜居城市的目標定位，為實現(xiàn)目標定位，應制定宜居城市發(fā)展戰(zhàn)略，確定階段性目標、明確每個階段的重點任務，以確保宜居城市建設目標的實現(xiàn)。制定“十一五”規(guī)劃當年，中央批復了《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》，總體規(guī)劃首次提出了建設宜居城市的目標定位。“十一五”規(guī)劃期間，宜居城市的發(fā)展理念深入人心。當前應抓住制定“十二五”規(guī)劃的契機，抓緊制定“十二五”宜居城市建設規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃、全面推進，將宜居城市建設目標落到實處。

（二）整合部門行政管理資源，搭建宜居城市建設的工作平臺

建設宜居城市是個系統(tǒng)工程，涉及諸多部門，為了集中力量盡快提高北京的宜居水平，需要整合部門行政管理資源，搭建宜居城市建設的工作平臺。2010年5月首都城市環(huán)境建設委員會（簡稱“首環(huán)委”）剛剛成立，應賦予首環(huán)委提高北京宜居水平的重任，明確首環(huán)委的職能是把北京建成宜居城市，把首環(huán)委定位為整合部門資源、搭建宜居城市工作平臺的抓手。首環(huán)委的工作要緊緊圍繞宜居城市的建設目標，統(tǒng)籌指導、組織協(xié)調(diào)、督促落實首都城市環(huán)境建設工作。

（三）建立宜居城市考評機制

處于不同的發(fā)展階段，宜居城市的內(nèi)涵不一，評價標準亦不同。首環(huán)委應組織研究機構，根據(jù)北京的實際情況研究制定宜居城市評價標準，將宜居城市評價指標量化。將量化的宜居城市評價指標分解到市級相關部門，納入政府績效評估。將宜居水平的評價納入?yún)^(qū)縣經(jīng)濟社會實績的考核，確保建設宜居城市的目標任務融入年度經(jīng)濟社會發(fā)展計劃。

（四）每年進行“最宜居的街道”評選

根據(jù)宜居城市的評價標準，研究制定“最宜居街道”的評選標準，每年組織“最宜居的街道”評選活動，以便讓宜居城市概念細化為區(qū)縣、街道的工作要點，而且能讓宜居城市這樣一個宏大目標與百姓生活息息相關，讓百姓更深刻地了解并參與宜居城市建設工作。每年進行“最宜居的街道”評選，有利于發(fā)揮街道在建設宜居城市中的作用，將“最宜居的街道”評選活動成為推動全市宜居城市建設的著力點。

（五）完善公眾參與宜居城市建設的機制

聯(lián)合國第二屆人類居住區(qū)大會通過的“人居議程”認為，公眾參與是實現(xiàn)宜居城市目標的重要保障。一是政府要為公眾行使監(jiān)督權創(chuàng)造條件。宜居城市的建設涉及面很廣，光靠政府的執(zhí)法隊伍必定留下大量的城市管理空白，世界城市的政府都發(fā)動、組織公眾參與監(jiān)督。在香港，有大約3500名義工被委任為清潔香港大使和地區(qū)衛(wèi)生糾察隊隊員。倫敦成立交通服務顧客委員會，監(jiān)督倫敦的公交服務。委員會通過調(diào)查顧客投訴，開展對公交系統(tǒng)的獨立研究，保持與公交調(diào)度員的經(jīng)常性對話，評估公交站點的增設或關閉可行性及實施時間，監(jiān)督倫敦公共交通政策的全面落實。

二是要建立、完善公眾參與的激勵機制。借鑒世界城市的經(jīng)驗，為了調(diào)動企業(yè)、社會組織、市民參與宜居城市建設的積極性、自覺性、主動性，應建立形式多樣的獎勵政策。紐約通過區(qū)劃獎勵激勵開發(fā)商參與城市公共空間的建設和城市歷史文物、自然環(huán)境的保護。美國為聯(lián)邦政府的雇員報銷公共交通票，“聯(lián)邦稅法”允許私營業(yè)主為其雇員提供每月最多65美元的類似補貼，并允許將這筆錢作為可抵扣稅款的營業(yè)費用。日本政府日前推出一項“環(huán)保房換積分”計劃，消費者建造或購買符合政府節(jié)能標準的環(huán)保型住房將最多得到30萬分獎勵，1分等于1日元（約合0.01美元），可用積分換多種商品或購物券。

（責任編輯：文雪峰）