發達國家城市生活垃圾治理歷程研究及啟示

經濟學有一條很著名的曲線，叫庫茲涅茨曲線，用來描述隨著經濟的發展，人均收入差距先行擴大然后再縮小的現象。然而，十分巧合的是，在人類社會發展過程中，發達國家的環境也隨之出現先惡化后改善的現象，垃圾問題也不例外（圖1）。在國人眼中的發達國家友人，環保意識一般很強，卻不知他們的國家、城市和人民也曾經歷過垃圾肆虐的時代。正是在那個時代，身受垃圾危害的北美人、西歐人，勇敢地站起來為環境而戰，在思想意識、制度及管理、技術上進行了一系列深刻變革，從而不斷地推動著本國乃至世界垃圾治理步伐前進。

一、 發達國家城市生活垃圾治理歷程研究

（一） 思想變遷情況

在人類社會早期，游牧部落由于遷移的特性，可能很少對產生的垃圾進行關注。但是，對于定居部落，乃至西方出現的第一批城市，時間大約在公元前3000年左右，在美索不達米亞河谷里發展起來的最大城市——人口僅有2萬的厄爾，以及1000年后人口約有5萬的巴比倫古城，都需要將所產生的垃圾不斷地從居住點清除掉，甚至進行一些簡單的處理，包括簡易堆放、挖坑埋掉或用火燒掉。大自然承載著消納垃圾的責任。

工業革命給英、美等國帶來了無比的輝煌，新產品不斷地被發明創造出來。在19世紀大部分時間，由于上述國家缺乏完善的環境管理法律體系，放任主義和享受主義成為時代主流，產品在經歷短暫的生命周期后被迅速淘汰，城市生活垃圾產量一下子變多，垃圾所導致的環境污染進一步突出。以紐約市為例，19世紀中葉，生活垃圾及各種廢物在大街上、下水道、陰溝里比比皆是，滋生著各種病菌，四季彌漫在難聞的臭味中，霍亂、傷寒、白喉等傳染病十分猖獗，冬季垃圾堆積更甚。盡管當時城市的街道清掃、生活垃圾收集和處理有一定程度的分工，但由于多種原因，這些工作沒有很好地完成。

20世紀下半葉，發達國家眾多城市居民開始覺悟他們國家正在失去什么，以及因此付出的代價，但是，許多的人還只是對無情破壞環境的行為表示遺憾，卻不采取任何措施。直到1970年4月22日這一天，在美國，大約有2000萬美國人聚集在街道、大學、河岸、公園和政府機關門口，表示他們對國家環境狀況的不滿。在大洋的彼岸，歐洲各國也上演了一幕又一幕的環境保護運動。

20世紀80年代，城市里的垃圾越來越多。隨著城市附近土地價格的升高等原因，堆放垃圾的地方越發難找，垃圾填埋費用節節盤高，從一噸幾美元上升到百美元，“別弄到我的后院”（“NIMBY -not in my back yard”）成為時代的心聲。1987年，美國一艘裝滿垃圾的駁船，在經過近2個月的航行和被拒卸船后，返回出發的港口，標志著發達國家城市生活垃圾處理進入兩難境地。

20世紀90年代，發達國家逐漸意識到回收利用是解決問題的辦法之一，認識到他們的極度浪費問題，認識到垃圾能源利用，并從工業體系進行提升。3R理論是很有名的一種對策理論，分別代表減量化（Reduce），再使用（Reuse），再循環（Recycling）三個英文單詞的意思。其核心思想是從單純的被動收集處理垃圾，轉變為從源頭注重產品的設計、生產，避免垃圾的產生，以及回收、循環利用垃圾資源，最后以適宜環境的方式處理不能回收利用的垃圾。這些關于管理城市固體廢物的可持續發展理論和思想一經提出后，經過公民表決和立法，被固定下來，形成比較完善的管理體制，并有相應的政策來配套，取得了很好的效果，代表城市未來垃圾管理和處理趨勢，西方發達國家思想變遷是生活垃圾邁入良性管理、處理的關鍵。

（二）制度及管理變遷情況

19世紀中葉，盡管政府努力教導公眾保持清潔，但收效甚微；英國和其他許多歐洲國家還是爆發了死亡慘重的霍亂，使得垃圾管理制度有了轉變，人們開始努力改善環境衛生狀況，在街邊設立垃圾收集設施，把垃圾送到城外處理。

到20世紀60年代末，歐洲各國城市權力機構垃圾管理的重心仍然是城市公共衛生，從城區清除廢物，做到眼見為凈。20世紀70年代早期興起的環境保護主義運動，使得立法者參與到垃圾管理體系中，盡量減少垃圾處理產生的環境影響，如，德國于1972年頒布了第一部有關垃圾處理的法律，關閉了鄉鎮一級的垃圾填埋場，在縣、市建設規模更大的垃圾衛生填埋場集中處理生活垃圾，同時，避免向貧窮國家轉移垃圾。20世紀70年代末到80年代中期，面對堆積如山的廢物，城市行政區逐漸成為垃圾治理的主角，確保有足夠的處置能力，以應對垃圾數量的急劇增長。

20世紀90年代以來，最大程度減少垃圾，提高資源回收利用率，國家、生產者、銷售者參與到垃圾治理行列中，更加專業化的對接，才使得垃圾治理有了根本性突破。1996年，德國實施《循環經濟與垃圾法》，取代了德國原有的《垃圾清除法》。

在過去的幾十年，發達國家城市生活垃圾治理的重點是從單純的城區垃圾清運向物質流的綜合管理轉變，這種政策徹底改變了生活垃圾治理的本質，強化了其物流特性及經濟性，從而為私營經濟參與固體廢物治理體系創造了廣闊空間。

目前，發達國家城市生活垃圾治理的主要原則有：一是防止原則，在源頭限制垃圾的產生；二是污染者付費原則，由生產廢物的個人和單位承擔處理廢物的成本；三是預防原則，預期可能發生的潛在問題；四是鄰近原則，盡可能在源頭對垃圾進行處理。在垃圾處理的總體趨勢上是按照廢物成份來進行的，在源頭進行垃圾分類，進行分類處理和分類利用，做到物盡其用，輔之以各種措施，以及為再生品創造市場。

與居民認識相適應的西方發達國家城市垃圾管理制度不斷地從無到有、由低級向高級螺旋式發展、變遷，在制度層面不斷保證了西方發達國家城市生活垃圾管理體系的正常、良性運轉。

（三）技術變遷情況

18世紀60年代以來，隨著工業的迅猛發展，塑料、混合材料、各種包裝物不斷進入家庭生活，垃圾產量巨增并且垃圾成分發生巨大變化，垃圾引發了各種環境事件帶動人類環境意識的提高，科學技術的發展客觀上也帶動了垃圾處置技術向縱深發展，在技術層面上不斷保證了西方發達國家環境安全，并帶動了發達國家工業體系以及固廢處理產業結構的提升和梯度轉移。但是，各國會根據本國的具體情況，所采用的垃圾處理技術以及處理比例會有所不同。

1.回收及循環利用技術發展、變遷情況

20世紀60年代以來，由于發達國家工業化的高度發展，福利社會的形成，原材料便宜，拾荒行業不得不進行轉型，絕大多數拾荒者轉化為提供多種服務的舊貨商販。80年代至90年代，發達國家除產品設計、生產考慮少產生垃圾以及少使用原材料外，進一步強化垃圾分類工作，鼓勵或強迫居民進行垃圾分類，一些國家甚至還要求銷售商回收商品包裝，并負責將其運走或循環利用。近年來，發達國家更加堅定地從物質流和生命周期的高度來治理固廢，從法律、法規和各種標準規范的高度上，盡可能對生活垃圾實施精細化分類收集、專業化處理，并輔之以有效的經濟手段，慈善機構、社團、城市居民廣泛參與，形成一種較為合理的產業結構。

2.生物處理垃圾技術發展、變遷情況

堆肥是一種古老的垃圾處理方式，目前不少發達國家居民在家庭庭院中進行垃圾堆肥說明了此技術的普及性。實際上，歐洲人也很早就掌握了利用動物及人類糞便制作肥料的技術，利用城市有機垃圾制肥是在此基礎上發展起來的一門技術。法國大文豪雨果稱贊垃圾為土地的食物，可以看出18世紀將城市垃圾制肥后用在農業上的現象比較普遍。19世紀末，由于路易斯·巴斯德關于細菌的發現引起人們的廣泛擔憂，同時，垃圾中無法堆肥的包裝物、碎玻璃、碎鐵片等物質越來越多，加之化肥的便捷使用，農民開始拒絕接受可以當作肥料的城市垃圾。

近幾十年來，發達國家興起了利用厭氧消化技術來處理有機垃圾（含餐廚垃圾、糞便）的潮流。厭氧消化過程主要包括水解、產酸和脫氫、產甲烷三個階段，通過對有機垃圾厭氧消化得到可利用的甲烷再生能源氣體和肥料。一噸垃圾大約產生100立方米的生物氣，其中甲烷含量約占65%、二氧化碳占34%、微量氣體占1%。該技術起源于70年代能源危機時期，近20年來快速發展，德國、瑞士、丹麥等西歐國家處于技術領先地位。

3.焚燒技術發展、變遷情況

從古到今存在垃圾焚燒的現象，而在城市里對家庭垃圾進行大規模焚燒卻是100多年來的事情，是一種有效減容、減量的垃圾處理方式。1870年前后，為了解決城市垃圾大量產生以及垃圾堆放所帶來的環境問題，英國的科學家發明了一種簡易的垃圾焚燒設備，在英國的幾十座城市建立了工廠，用來焚燒垃圾，并迅速向其他國家輻射。其后，小型家庭焚化爐在英、美等國產生并運用，其明顯的減量化效果得到城市政府的支持，甚至法律保障。如，紐約州在1945年通過法律，規定凡是擁有四個單元房以上的樓房都必須設置一臺垃圾焚化爐焚燒垃圾。1960年，在美國安裝的這種垃圾焚化爐已過萬臺?？梢姰斈臧l達國家垃圾焚燒的普遍性。然而，1976年，意大利塞韋索事件，卻使人們逐漸認識到焚燒垃圾所產生的煙霧毒素。為解決上述難題，發達國家不斷投入巨資進行研究，更為先進的垃圾焚燒設備不斷地被制造出來，并付諸實踐，同時RDF輔助技術也得到發展，20世紀90年代整個垃圾焚燒設備趨于成熟，表現在減少二英等污染物控制、提高垃圾焚燒發電效率、余熱利用等方面。同時，一大批不達標的焚燒廠被關停。

4.垃圾填埋技術發展、變遷情況

填埋是垃圾處理的一種古老方法，大多數發達國家城市在早期乃至現在都采用此法來處理垃圾，是在傳統堆放和簡易填埋基礎上發展起來、不斷發展的一門技術。1920年，兩個英國人—卡爾與道斯，發明了正規公共垃圾場管理法，注重垃圾場的選址，保護地下水，避免非正規垃圾場的弊端，工藝上要求將垃圾壓成層狀堆積結構。1930年，美國人開始采用此法，取名為“衛生填埋法”。1935年，法國引入此法。但是，此時的垃圾填埋場在設計時還沒有考慮垃圾滲瀝液處理和填埋氣體收集和利用等問題。

之后，各國逐漸改進垃圾填埋方式，進行單元作業，對垃圾進行分層壓實和每日覆蓋，關閉了一批簡易垃圾填埋場。20世紀70-80年代，西方發達國家在填埋場場底防滲、滲瀝液處理、沼氣利用、防火防爆及營運等方面取得重大進展。90年代，越來越多的發達國家不允許城市有機垃圾（含混合垃圾）直接進入垃圾填埋場進行填埋，而只有不能回收和無法再利用的穩定物質，尤其是焚燒殘渣等方可進入垃圾填埋場。目前，發達國家填埋技術又取得新的突破，主要表現在填埋場防滲系統的自動檢測、自動修復，以及舊垃圾填埋場的再生利用上。

二、西方發達國家城市生活垃圾治理歷程對北京的啟示

通過對北京城市生活垃圾治理歷程進行研究，發現本市生活垃圾治理的軌跡大致為：垃圾無序消納——垃圾有序消納——追求垃圾的無害化處理為主——目前追求垃圾減量、資源綜合利用和垃圾無害化處理共存局面。通過與西方發達國家城市生活垃圾治理歷程進行對比分析，發現目前北京城市生活垃圾治理歷程與早期西方發達國家城市生活垃圾治理歷程非常相似，因此，研究、掌握、借鑒發達國家城市生活垃圾治理歷程及其規律，對本市城市生活垃圾治理工作有諸多啟示，至少有以下幾個方面：

第一，認清差距，掌握世界垃圾治理的規律性。目前北京市的情況與發達國家20、30年前的情形相似，在思想觀念、制度建設等方面存在不少差距。因此，北京市要在大力發展經濟的同時，根據目前所處的階段，要盡快從提升垃圾處理能力和社會共識上想辦法，通過建立預防垃圾產生以及垃圾產生后閉合的物流循環體系，提升垃圾處理產業結構，逐步打破“就垃圾而治理垃圾”的誤區，盡量縮短治理垃圾所需要的庫茲涅茨曲線倒U型時間。

第二，要大力發揚首都環境意識、環境行動所產生的生產力作用。學習和利用好發達國家城市環境和垃圾方面的經驗和教訓，在今后的學習、生活、工作中要切實提高首都整體環境意識、垃圾危機意識、垃圾減量和資源利用意識以及全民參與意識，全民行動，發揮首都的科技優勢、人才優勢，避免走發達國家垃圾治理中需要支付巨大成本的老路、彎路，不斷發揚和壯大首都市民的環境生產力作用，對首都城市生活垃圾治理十分必要。

第三、統一認識，構建良性制度，保障垃圾的根本出路。從短期看，垃圾分類技術是關鍵，無論是人工分類還是機械分類，在此基礎上的垃圾處理實現起來較為容易；從長遠看，需要提升城市生活垃圾的整體認識，在工業產品層面，從產品生命周期視角、物流角度考慮城市垃圾治理的等級問題以及制度建設。制度的建設，應綜合考慮制度執行成本、制度收益以及操作性，務必達到環境有效、經濟成本可接受、社會可接受的程度，同時，力爭把垃圾從產生到最終處理過程的環境整體負荷減到最少，逐步實現垃圾處理外部環境成本內部化，避免因缺乏遠見而造成制度上及技術上的惡性路徑依存現象。

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（責任編輯：黃荔）