《政府信息公開條例》公眾認知調查分析

摘要：本文通過問卷等方式，就公眾對《政府信息公開條例》實施1周年來的認知現狀展開調查，針對《條例》宣傳不力、公眾信息需求偏低、與相關法律沖突、內容缺乏細化等問題提出了加大宣傳力度，提升公眾認知，協調與相關法律關系，細化內容等對策。

關鍵詞：政府信息公開條例；公眾認知；調查分析

2008年5月1日，我國正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。2009年5月1日，已正式實施1周年，1年來，《條例》實施效果如何?公眾如何評價?筆者從公眾對于《條例》認知的角度展開調查。調查從信息認知行為的三個過程入手，目的如下：其一，了解公眾對《條例》的認知現狀，分析影響公眾認知的主要因素，在進一步分析公眾對《條例》具體內容認知的基礎上，探討了《條例》實施中存在的問題及對策。其二，以1年為一周期，獲取《條例》實施后，公眾每年的認知數據，為進一步的研究打下基礎。

1 既往調查綜述

關于《條例》的公眾調查，以其頒布、實施日期為界，可分為三個階段。

1.1第一階段，《條例》頒布初期的相關調查

2007年4月，華中科技大學管理學院段堯清主持的“國家社會科學基金”項目組，以了解公眾對政府信息公開的響應情況為目的，開展了“我國政府信息公開的公平與滿意度研究”調查。調查涉及10多個省、市、地區各階層公眾，主要從其職業、權利意識等方面著手，調查了公眾對政府信息公開的態度等內容。調查以大致把握公眾對政府信息公開的認知情況及態度為目的，側重于了解公眾對于政府信息公開的滿意程度。

1.2第二階段，《條例》實施初期的相關調查

2008年5月6日，《中國青年報》社會調查中心和“新浪網”聯合開展了一項有3837人參加的，名為“你怎么看《政府信息公開條例》的實施”的網絡調查。調查圍繞著“獲取政府信息是否為公眾應有權利”，“《政府信息公開條例》出臺的意義”，“公眾如何履行《條例》賦予的權力”等問題展開，側重于了解公眾對于《條例》的評價。

1.3第三階段，《條例》實施近1周年的相關調查

2009年4月15日，北京大學公眾參與研究與支持中心OGIPS項目組組織，發布了《政府信息公開條例實施一周年調查報告》。根據《條例》第31條“各級行政機關應當在每年3月31日前，公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告”的規定，該項目組于2009年3月31日前，啟動了對政府各部門信息公開年度報告公布情況的調查，調查通過網絡等形式展開，側重于針對性了解《條例》實施以來，國務院及省部級行政機關政府信息公開工作年度報告的公布情況，旨在推動公眾參與公開制度建設。

與以往不同的是，本次調查，是于《條例》正式實施1周年后開展的，調查從公眾認知的角度入手，采用開放式問卷方法，旨在階段性梳理《條例》實施的成效及不足，為進一步實施《條例》及保障公眾的知情權提供相關對策。

2 調查準備

2.1樣本選取

按公眾年齡、職業、受教育程度、地域分布等因索取樣。樣本來源如下：(1)公共社區。由于社區地域界限與基層政府行政邊界重合，是政府信息公開的集散點，且社區公眾不同的職業、文化背景，便于擴大調查廣度。筆者主要選取了我國中東部如武漢武大測繪社區、青島膠州路社區、合肥市光明社區、阜陽市文峰社區、即墨市西苑社區等不同層級的城市社區為樣本；(2)街道行人。主要選取武漢江漢路、青島中山路、鄭州花園路、合肥長江路等繁華街道的路人隨機調查。

2.2問卷設置

結合《條例》的內容及調查目的，筆者編制了《政府信息公開條例公眾認知狀況》的問卷。問卷包括3個部分：(1)《條例》的關注度、認知相關度調查，調查不同公眾群體對《條例》的關注及與其關聯程度的認知；(2)《條例》內容的具體認知調查，了解公眾對《條例》中如權利、申請程序、救濟方式等具體內容的認知；(3)《條例》實施效果的認知調查，了解公眾對《條例》各條款實施結果的預期及改進建議。

2.3問卷發放

考慮到網絡調查便捷，且能普遍反映中青年網民等受調查主體的特點，問卷發放采用“方便性抽樣”的方法，借助人際關系，通過虛擬網絡發放，共投放600份。調查中，強調對象要獨立完成問卷調查。

3 調查結果

調查回收問卷556份，其中，有效問卷518份，結果統計如下：

3.1調查對象

年齡上，20～50歲中青年公眾占66％，是調查的主要對象；學歷上，調查對象包括各文化層次，主要為本科(大專)學歷；職業上，調查對象涉及各行從業人員，其中，公務員占12％，事業單位員工占26％，企業職員占27％，農民占11％，其余24％為學生、個體工商戶等其他行業從業人員；地域上，調查對象分布于各級城市社區、街道中，其中省會城市占50％，地級市占17％，縣、鄉占17％，農村則占16％。

3.2公眾關于《條例》的認知

3.2.1《條例》的關注度及認知相關度

結合問卷中“你是否關注《條例》的實施?”及“你認為《條例》實施和自己有關系么?”等問題的反饋結果，筆者將調查對象按年齡、職業、受教育程度及地域因素細分，并將相關因素對調查對象關于《條例》的關注及認知相關度的影響程度，設置了5個等級，具體為：從年齡上看，20歲以下60歲以上的公眾對《條例》的關注度及認知相關度較低，對《條例》較為關注及認知相關度較高的公眾年齡集中于30～49歲；從職業來看，從政府、事業單位、企業到農業，公眾對《條例》的關注及認知相關度逐漸降低，從受教育程度看，受教育程度越高，公眾對《條例》越關注，且認知相關度也越高；從地域分布來看，城市級別越高，公眾對《條例》越關注，且認知相關度也呈上升趨勢。

總體來看，公眾對于《條例》的關注度及認知相關度較高，主要集中于城市機關、事業單位中受教育程度在本科以上的中青年公眾中。

3.2.2《條例》認知

3.2.2.1認知現狀

根據問卷中“你是否知道我國已頒布政府信息公開條例?”，“你知道《條例》頒布時間和生效日期嗎?”，“你認為《條例》是否維護了公眾的知情權?為什么?”等開放式問題的反饋結果，獲得公眾對《條例》的認知現狀，具體如表1。

公眾對于《條例》的認知現狀不容樂觀，34.9％的受調查者表示不知道該《條例》，雖有些調查對象知道該《條例》，但涉及具體內容時，31.4％的受調查者表示不太了解。

3.2.2.2《條例》具體內容的認知

筆者將《條例》的內容歸類細化，建立了輔助公眾判斷的《條例》內容分類表，如表2。并結合問卷反饋結果加權求值，量化分析公眾對于《條例》具體內容的認知情況。

為便于量化分析，筆者將以上《條例》的具體內容按調查對象的認知情況，設置5個等級，按每1分值對應的人數為權重，采用加權平均法得出具體權值。以“政府主動公開的信息范疇”為例，對518份問卷結果加權計算，其權值為4.28，對應認知程度為“不太了解”，如表3。

10×17+9×22+8×45+7×31+6×41+5×27+4×98+3×92+2×79+1×66=2218

17+22+45+31+41+27+98+92+79+66=518

2218／518=4.28

其他各項內容的認知程度照此法所得，如表4。

參照表4結果，按照認知程度權值高于5.0從大到小的順序排列，位列前5的，為公眾所“了解”的《條例》內容如表5。

公眾對于“限定公開參照法律”的認知表現兩個層面，即淺層次的限定法律名稱如《保密法》、《檔案法》的認知及較深層次上的《條例》與限定公開參照法律在立法層級沖突上的認知。由于實施中，《條例》第13條賦予公民依申請獲取政府信息的權利與《保密法》或《檔案法》中信息公開的范疇或時限上有沖突，實踐中，引發了較多的行政訴訟案例，通過電視、網絡等大眾傳媒傳播，加深了公眾對《條例》該部分內容的認知。

調查中，公眾反映，當自身合法權益因政府信息公開受損，依《條例》第33條第2款，提出行政復議或行政訴訟時，因缺乏配套的法律制度支持，往往陷入與現有法律救濟沖突的困境。致使該條款在實際中，作用不大。因此，細化《條例》中法律救濟方式，創設配套的法規、制度成為公眾的迫切需求，也是《條例》維護公眾合法權益的有效前提。

公眾對于《條例》第4章“監督保障”的認知程度較高，多源于對政府信息公開實踐中，監督保障缺失的體驗。對于公眾因行政機關信息公開的不作為，《條例》第33條只做出公眾“可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”的規定，完全排除賠償責任的介入，這將無法平衡相對人與行政機關的關系，不利于保障公民的知情權，也不利于監督行政機關積極履行公開義務。

政府信息公開方式是政府信息公開的重要渠道。雖然，《條例》第15、16、26條就政府信息公開方式作了規定，但調查表明，因《條例》相關規定過于籠統，實施中公眾常因渠道不明，無法真正踐行自身的“知情權”。

3.2.2.3公眾對于《條例》實施效果的預期

此項調查，旨在通過對比《條例》的創設初衷與公眾對于《條例》實施效果的預期，評估《條例》實施效果及進一步改進方向。其中，“公眾預期”是根據問卷“關于《條例》中×條×款的實施效果，你的預期是什么?”一項問題中公眾反饋較為集中的結果列出，具體如表6。

對比結果表明，以《條例》為代表的我國政府信息公開制度已初步建立并推動了政府信息公開的發展。但是《條例》1年來的實施效果與公眾預期客觀上仍存有差距，總體上看，《條例》規定多從公開的義務主體一政府的角度入手，某種程度上，忽略了公開的權利主體一公眾的需要，部分條款規定過粗，程序上缺乏嚴密性，不利于維護《條例》的公信力，也不便于行政及司法機關執行。

4 問題

通過調查分析，筆者發現《條例》在頒布實施l周年中，仍存有如下問題：

4.1實施缺乏宣傳力度

調查結果表明，對于《條例》頒布及實施公眾都給予了較高的關注，且認為與其較相關，但對《條例》內容認知偏低的事實，表明了《條例》在宣傳上仍有不足。

4.2公眾信息需求不高

除了宣傳不力外，關注度、認知相關度與對《條例》認知程度負相關的事實，也側面說明了公眾雖然關注了《條例》的頒布及實施，但仍缺乏主動獲取與《條例》內容相關的信息，需求不高。

結合表11中的《條例》創設初衷與公眾預期的對比結果，在歸納公眾對《條例》建議性認知的基礎上。筆者發現《條例》在立法層級及程序細化上，仍有不足。

4.3與相關法律的沖突

《條例》在一定程度上體現出對公眾“知情權”的尊重。但在協調與相關法律關系時，公眾的預期與《條例》的創設初衷有一定的出入。由于《條例》的立法層級低于相關法律如《保密法》等，具體實施中，公民“知情權”往往無法得以保證。如有23％的受調查者表明依申請政府公開信息時，遭遇《檔案法》公開時限或《保密法》保密范疇的限制，致使大多數申請往往流于形式。

4.4內容缺乏細化

調查結果表明，37％的調查對象認為《條例》內容過于概括，缺乏可操作性。如在《條例》公開方式規定上，24％的調查對象認為《條例》忽略了權利主體一公眾的需要，針對不同的公眾群體的信息公開方式的指導上，缺乏針對性條款。

程序上，缺乏細化及相關法律的支持也是公眾反映較多的問題。如35％的調查對象認為，《條例》規定的公民依申請獲取政府公開信息的程序缺乏細化，27％的調查對象表明，當其獲取政府信息的權利受侵害時，因《條例》未提供細致的救濟程序，而放棄維權。

5 對策

5.1加大《條例》的宣傳力度

針對《條例》宣傳不力的問題，可從以下方面著手，其一、公共推廣。建議政府設置政府信息公開協調員的職位，具體負責《條例》的推廣、培訓事宜，及時處理公眾依《條例》提出的申請，協調各公共機構間的關系。為便于《條例》在各級政府機構及公眾間推廣，可創設《條例》推廣專屬中心標識，并廣泛用于網站、公報及社區宣傳欄等政府信息公開形式，提升公眾對《條例》的認知；其二、擴大《條例》傳播廣度，通過大眾媒介如電視、廣播、網站開設特定欄目普及《條例》的內容。對于基層民眾，可將《條例》以印刷品等形式廣泛置于社區、政府辦公處的公眾接待區域、郵局、公共圖書館等處，供公眾領取。

5.2提升公眾的認知

除了加大宣傳外，提升公眾對《條例》的認知，可采用如下方式：其一、明確公眾權利，推送使用；明確公眾知情權利并落實到相應條款，將有效拉動公眾依《條例》維權的意識，進而提升公眾對于《條例》的認知。如當公眾獲取政府信息的正當權益受侵害時，政府可應請求提供《條例》相應的信息支持，并以手機短信等方式快速回復。其二、以社區為中心，開展《條例》培訓。政府信息公開的主管部門應在培訓中發揮主導作用，政府信息公開協調員可在培訓中采用輔助性工具，提升公眾興趣。如針對《條例》中依申請公開政府信息的業務操作，可通過錄像、視頻等形式展示相關文件表格和從受理開始到結束的整個流程。

5.3協調《條例》與相關法律關系

為避免公民知情權空落，必須協調《條例》與相關法律的關系。具體為：首先，重新梳理《條例》與相關法律關系?？蓪彶橄嚓P法律如《保密法》中的相關規定，哪些應當為公開法律所推翻，哪些仍可作為對公開的限制。或者借鑒英國的“日落條款(Sunset Clause)”，對于與公開法律相悖的規定，應在超過年限后停止使用。其次，在理清《條例》與相關法律關系的基礎上，提升政府信息公開的立法層級?！稐l例》與相關法律的沖突的實質就是公民知情權與其他權利的沖突，根據《立法法》中“下位法讓位于上位法”的規定，《條例》在立法層次上的弱勢不利于維護公眾的“知情權”。因此，在立法層次上，可在憲法的層面上明確“知情權”為公民的基本權利，并待時機提升《條例》的法律層級。

5.4細化《條例》內容

針對《條例》的內容如公開方式、申請程序等規定過粗，可操作性不強等問題，可采取以下措施：其一、依據公眾需求，明確適當的公開形式。在具體調研后，以政府行政轄區的經濟、文化及公眾的信息需求為基礎，細化各種信息適應的公開形式供公眾選擇。如為方便公眾查詢與保存政府信息，可采用公報、報紙形式公開；為了增大政府信息受眾，可采用政府公告、社區宣傳欄形式公開；其二、明確公開程序。針對公眾依申請公開信息的請求，《條例》在受理申請、時間期限、處理申請、協調機制等程序上必須明示。如供英國政府部門實施《信息自由法》使用的《英國國家審計署指南》中關于政府信息公開申請程序的規定，將公眾申請的確認、提交、查找、豁免事由、期限延展及與第三方協調、發布、發送回復等系列程序明確細化的做法，值得借鑒。此外，在行政機關信息公開的不作為的救濟中，《條例》也應明確賠償責任，以平衡公眾與行政機關的關系，促進政府積極履行公開義務。