對(duì)我國(guó)地方檔案法規(guī)立法技術(shù)存在問題的分析

摘要：從立法依據(jù)、立法淵源與法律效力、法規(guī)名稱與適用范圍、頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間、形式結(jié)構(gòu)、邏輯結(jié)構(gòu)等六個(gè)方面，對(duì)我國(guó)地方檔案法規(guī)立法技術(shù)存在的問題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：地方法規(guī)；檔案法規(guī)；立法技術(shù)；立法研究

自1995年6月《上海市檔案條例》公布實(shí)施以來，此后15年間，各地檔案法規(guī)陸續(xù)頒布施行。我國(guó)的地方檔案立法取得了豐碩成果，為日后的地方檔案立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，地方檔案立法還存在許多不足與薄弱環(huán)節(jié)。下面，從六個(gè)方面對(duì)我國(guó)地方檔案法規(guī)立法技術(shù)存在的問題進(jìn)行分析。

1 地方檔案法規(guī)立法根據(jù)分析

依據(jù)法治原則，除憲法外，一般的法律法規(guī)，尤其是地方法規(guī)的制定都要有法律根據(jù)，要在法律法規(guī)中明確加以闡明。應(yīng)該告訴公眾，這部地方檔案法規(guī)是根據(jù)哪一部法律制定的。可以原則上指明是依據(jù)哪部法律，也可以詳細(xì)指明依據(jù)哪部法律的第幾條第幾款。我國(guó)的《立法法》雖然只在第六十三條中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”沒有規(guī)定地方性法規(guī)的制定應(yīng)該明確法律依據(jù)。但依據(jù)立法原則與立法技術(shù)的要求，應(yīng)該有專門條款對(duì)立法根據(jù)加以說明。如果不加以說明，從法理上講，將是一個(gè)很大的缺陷。

據(jù)2010年3月對(duì)《法律檔案館》(http：／／www.law-lib.com，)的不完全統(tǒng)計(jì)，在45部(含首次頒布與修訂本)省級(jí)地方檔案法規(guī)中，有3部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》”(北京市[1997年]、廣東省[1998年]、廣西壯族自治區(qū)[1999年])；有4部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》”(寧夏回族自治區(qū)[2001]年、河南省[2002年]、山東省[2004年]、山西省[2000年])；有2部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》及其實(shí)施辦法”(上海市[1997年、2004年])；有3部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)”(天津市[1996年、2005年]、廣西壯族自治區(qū)[2007年])；有3部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》等有關(guān)法律、法規(guī)”(福建省[2002年]、廣東省[2007年]、云南省[2007]年)；有2部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》和《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定”(河南省[2004年]、江西省[2001年])；有4部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》和國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)”(湖北省[1998年、2004年]、江蘇省[1998年、2003年])；有24部指明是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”(如，湖南省[1998年]、安徽省[1997年]、甘肅省[1997年]、河北省[1997年]、黑龍江省[1999年]、遼寧省[1997年、2004年]、內(nèi)蒙古自治區(qū)[1999年、2007年]重慶市[1998年]等等)。

從總體情況講，地方檔案立法均注意了立法根據(jù)的表述，但大部分仍然存在表述過于籠統(tǒng)的問題。比如“其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”指的是與什么有關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定，是指與檔案有關(guān)的法律、法規(guī)，還是與公民有關(guān)的法律、法規(guī)?是與文件有關(guān)的法律、法規(guī)，還是與機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī)?是刑法、民法，還是行政法?應(yīng)該進(jìn)一步明確地加以表述。

2 地方檔案法規(guī)淵源與效力分析

從法律淵源上看，45部地方檔案法規(guī)均屬于地方人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“地方人大”)及其常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“常委會(huì)”)制定的地方性法規(guī)。從法律效力來看，作為下位法，地方檔案法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，作為上位法，地方檔案法規(guī)的效力又高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。

這些法規(guī)存在與上位法相抵觸的問題，一是涉及了中央專屬立法事項(xiàng)；二是與法律或行政法規(guī)已有的明文規(guī)定相抵觸；三是突破上位法的規(guī)定使公民和組織處于不利的法律地位；四是變更了法律規(guī)定，造成不當(dāng)授權(quán)。由于立法經(jīng)驗(yàn)與立法技術(shù)的欠缺，地方檔案法規(guī)在立法過程中，不僅存在與上位法相抵觸的問題，同樣，還存在與本級(jí)人大或人大常委會(huì)制定的其他地方性法規(guī)相抵觸的問題。這些問題的出現(xiàn)，造成地方檔案法規(guī)的權(quán)威性下降，法律效力減弱，增加了執(zhí)法的難度。應(yīng)當(dāng)借助新一輪《檔案法》和地方法規(guī)修正之際，做一次全面、徹底地清理，消除上述不同層面的抵觸部分。

3 地方檔案法規(guī)名稱與適用范圍分析

法規(guī)名稱一般由國(guó)家或行政區(qū)劃、法的內(nèi)容種類和法的形式三部分組成。地方省級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法目的是相同的，因?yàn)椋趲缀跛羞@些地方檔案法規(guī)的第一條中，都有與《檔案法》所列“為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”相同或近似的表述。不同之處有二，一是有的語句中沒有“收集、整理”的表述，二是增加了“結(jié)合本省(市、自治區(qū))實(shí)際”的表述。

在法的內(nèi)容種類方面，45部地方檔案法規(guī)，用“檔案”來冠名的15部，用“檔案管理”來冠名的19部，用“實(shí)施《中華人民共和國(guó)檔案法》”來冠名的10部，用“檔案工作”來冠名的1部。由于法的內(nèi)容種類不同，法規(guī)的適用范圍也不同。在45部地方檔案法規(guī)中，歷次修訂名稱沒有改變的有26個(gè)省(市、自治區(qū))，改變的有2個(gè)省(廣東省、陜西省將檔案管理改為“檔案”)。“檔案”、“檔案管理”、“檔案工作”各自的內(nèi)涵與外延均不相同。如果從字面意義來理解，有15部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有類型“檔案”的，有19部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有“檔案管理”事務(wù)的，1部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有“檔案工作”的。總體看來，這些法規(guī)在本身適用范圍的表述上還欠斟酌，這與《檔案法》在對(duì)“檔案”、“檔案管理”、“檔案工作”等詞和詞組的使用上缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)范有直接關(guān)系。在許多檔案工作者看來，“檔案”、

“檔案管理”、“檔案工作”是同義詞，沒有實(shí)質(zhì)性的分別。這在日常工作的習(xí)慣性口語表達(dá)中是可以的，但在法律與法規(guī)中就不能如此含混不清。從檔案、檔案管理到檔案工作，外延依次擴(kuò)大，適用的領(lǐng)域和范圍也相應(yīng)擴(kuò)展。作為地方專門行政法規(guī)，適用的范圍不宜過大，也不宜過小。針對(duì)“檔案”，適用范圍過小，針對(duì)“檔案工作”，適用范圍過大，選擇針對(duì)“檔案管理”比較適宜。從這一點(diǎn)來看，地方性檔案法規(guī)適用范圍的表述還應(yīng)該進(jìn)一步加以規(guī)范化。

從法的形式上看，全部45部地方性檔案法規(guī)中，有32部用“條例”，12部用“辦法”，1部用“規(guī)定”。在上述32部采用“條例”的法規(guī)中，又分“條例”、“工作條例”和“管理?xiàng)l例”三種不同的用法。從立法技術(shù)的角度來講，“條例”作為法的形式，是對(duì)某一方面的社會(huì)關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面而系統(tǒng)的規(guī)定。“辦法”作為一種立法形式，其功能是對(duì)某類社會(huì)關(guān)系或行政工作做比較全面、系統(tǒng)而具體的規(guī)定。“規(guī)定”是規(guī)范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門對(duì)特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制訂相應(yīng)措施，要求所屬部門和下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文。規(guī)定限于落實(shí)某一法律、法規(guī)，內(nèi)容細(xì)致，可操作性較強(qiáng)。一般來講，人大通過的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)采用“條例”，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)采用“辦法”。因而，“規(guī)定”不宜用于地方法規(guī)的名稱。

4 地方檔案法規(guī)頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間分析

從立法技術(shù)上講，法律法規(guī)的頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間應(yīng)間隔一段距離。從45部地方檔案法規(guī)的頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間間隔來看，有16部地方法規(guī)頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天，占35.5％；其他29部地方檔案法規(guī)都相隔一段時(shí)間，占64.5％。30天以內(nèi)的6部，60天以內(nèi)的9部，90天以內(nèi)的8部，其他為90天以上。其中，最長(zhǎng)的相隔96天，最短的只有5天，平均是36天。這里，有一個(gè)情況值得我們關(guān)注，在16個(gè)頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天的法規(guī)中，有4個(gè)省(市、自治區(qū))首次頒布與修訂后重新頒布時(shí)，均為頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天(浙江、天津、四川、內(nèi)蒙古)，有7個(gè)省市首次頒布時(shí)頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天(甘肅、廣西、海南、河北、湖北、湖南、陜西)，有1個(gè)省市是修訂后重新頒布時(shí)頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天(云南)。

雖然，立法技術(shù)并沒有設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間間隔期，但過小的時(shí)間間隔顯然不利于法規(guī)的宣傳推廣，更不利于社會(huì)成員的學(xué)習(xí)消化，不僅讓社會(huì)成員沒有心理準(zhǔn)備，即便是擔(dān)當(dāng)執(zhí)行地方性檔案法規(guī)職能的檔案行政管理部門的工作人員，也無法吃透法規(guī)精神。如果是頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天，那么地方檔案行政管理部門的工作人員與社會(huì)成員更加對(duì)已經(jīng)實(shí)施的法規(guī)缺乏思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。

5 地方檔案法規(guī)形式結(jié)構(gòu)分析

完整法規(guī)的結(jié)構(gòu)與形式一般包括法規(guī)的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容的符號(hào)三個(gè)部分。以這種標(biāo)準(zhǔn)考察，可以看出，45部地方檔案法規(guī)大多屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)。這些法規(guī)分成總則、附則、章等若干部分，各部分都有標(biāo)題，條文也較多，要件數(shù)量多而且全面。其中32部由總則、分則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題。全文8章1部，5章1部，6章28部，7章5部。內(nèi)容最多有58條，最少也有30條。13部介于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒有章的設(shè)置，也沒有各部分標(biāo)題、附則等要件，只有條、款之分，其中，最多的35條，最少的19條。

從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)我國(guó)《立法法》第五十四條規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”，“編、章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述”。45部地方檔案法規(guī)都用“條”來為法律規(guī)范排序，最多的有58條，最少的有19條；有“章”有“條”的35部，中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述。45部法規(guī)都沒有目這一層。從字?jǐn)?shù)看，最短的只有2277字(四川省)，最長(zhǎng)的有7147個(gè)字(上海市)；31部前有“總則”，后有“附則”，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個(gè)較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。內(nèi)蒙古自治區(qū)只有“總則”，沒有“附則”。13部只有條，沒有章。其中，3個(gè)省(自治區(qū))的法規(guī)結(jié)構(gòu)在先期立法與近期立法中有變化，如四川省(1996年、2002年)、廣東省(1998年)先期的法規(guī)為復(fù)雜結(jié)構(gòu)(有總則、附則、章)，后期四川省(2006年、2009年)、廣東省(2007年)變?yōu)楹?jiǎn)單結(jié)構(gòu)。內(nèi)蒙古自治區(qū)先期的法規(guī)(1999年)為復(fù)雜結(jié)構(gòu)(有總則、附則、章)，而2007年修改后沒有設(shè)附則。

地方立法必須具有“地方特色”，這是由地方立法的特性所決定的。然而，現(xiàn)行的一些地方性檔案法規(guī)、規(guī)章，無論其體例結(jié)構(gòu)，還是其條款內(nèi)容，都和《檔案法》等國(guó)家有關(guān)檔案工作的法律、法規(guī)相雷同，甚至整條整款地照搬照轉(zhuǎn)，有的即使有一些特色，也只是整體重復(fù)下的局部字句的改動(dòng)，從中看不到多少在堅(jiān)持統(tǒng)一立法的前提下，因地制宜地創(chuàng)制符合本地區(qū)檔案工作實(shí)際的相關(guān)規(guī)定。這種簡(jiǎn)單重復(fù)國(guó)家立法的地方性檔案法規(guī)、規(guī)章，由于地方特色不明顯，針對(duì)性不強(qiáng)，因而，失去其存在的意義和價(jià)值。

因此，地方檔案法規(guī)要突出“地方特色”，避免為立法而立法，盡量減少與上位法的雷同，就不必拘泥形式結(jié)構(gòu)的完整。可以選擇簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)，凡是上位法已經(jīng)規(guī)定的條款和內(nèi)容不再重復(fù)表述。根據(jù)本地實(shí)際，有幾條就列幾條，增強(qiáng)針對(duì)性，講究適用性，提高地方檔案法規(guī)存在的價(jià)值和意義。

6 地方檔案法規(guī)邏輯結(jié)構(gòu)分析

“法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括：假定、處理、法律后果三個(gè)部分。假定，是指法律規(guī)范中規(guī)定適用該規(guī)則的條件和情況的部分。”是對(duì)只有出現(xiàn)該規(guī)定所假定的條件和情況時(shí)，才能適用而且必須適用該法律規(guī)范的規(guī)定。“處理，是指法律規(guī)范中規(guī)定行為模式的部分。”是規(guī)定允許、禁止或要求人們?nèi)绾涡袨榈臈l文。“法律后果，是指法律規(guī)范中規(guī)定人們對(duì)該規(guī)范的遵守與否將招致的后果。這種后果可能是獎(jiǎng)勵(lì)，也可能是制裁。法律規(guī)范的三個(gè)組成部分是密切聯(lián)系的統(tǒng)一整體，缺一不可。”

早期的地方檔案法規(guī)中，在立法技術(shù)方面存在一個(gè)共同的缺陷，那就是普遍不太重視關(guān)于法律責(zé)任、法律后果的獎(jiǎng)勵(lì)或制裁(懲罰)條款的規(guī)定，有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)或制裁(懲罰)條款的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。隨著1996年《檔案法》中有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)與制裁(懲罰)條款的修改，各地方檔案法規(guī)在修訂時(shí)，均對(duì)其獎(jiǎng)勵(lì)與制裁(懲罰)條款做了相應(yīng)的修改，增強(qiáng)了可操作性，在立法技術(shù)上有了進(jìn)步。

但同時(shí)，地方檔案法規(guī)在立法技術(shù)方面仍然存在一個(gè)共同的缺陷，那就是缺乏對(duì)政府檔案工作責(zé)任追究制度的設(shè)定。由于我國(guó)地方檔案法規(guī)的起草一般都是以政府行政主管部門為主導(dǎo)，屬部門立法性質(zhì)。因此，這些地方檔案法規(guī)的規(guī)定，大多局限于檔案行政管理與檔案館(室)，強(qiáng)調(diào)政府作為行政主體對(duì)行政管理相對(duì)人的管理，如對(duì)檔案館的管理，對(duì)利用者的管理等。法律責(zé)任也主要是針對(duì)檔案行政管理的相對(duì)人設(shè)定的，沒有針對(duì)政府及其主管部門違反規(guī)定的規(guī)范。只有對(duì)法規(guī)管理相對(duì)人違反規(guī)定應(yīng)予追究法律后果的措施，沒有政府及其主管部門違反規(guī)定應(yīng)予追究法律后果的措施。在《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》等頒布和實(shí)施之后，地方檔案法規(guī)制定與修訂時(shí)，如果仍不考慮對(duì)各級(jí)人民政府及其主管部門對(duì)檔案工作責(zé)任追究制度的規(guī)范，就會(huì)有失社會(huì)公平和正義。正是由于上述立法技術(shù)的缺陷，我國(guó)地方檔案法規(guī)在具體實(shí)施過程中，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)貦n案事業(yè)發(fā)展所起的作用就非常有限。例如檔案經(jīng)費(fèi)保障問題，將檔案事業(yè)納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃問題，檔案和電子文件移交問題，接受檔案執(zhí)法檢查問題，等等。《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》可以只有原則性的規(guī)定和要求，地方檔案法規(guī)就應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，同時(shí)，還應(yīng)對(duì)政府及其工作部門不作為或違法作為的法律后果做出相應(yīng)的規(guī)定。

檔案事業(yè)是公益事業(yè)，政府有責(zé)任和義務(wù)保障檔案事業(yè)的發(fā)展。地方檔案立法的主要意義就是不僅要通過立法促使政府明確其設(shè)立檔案機(jī)構(gòu)、管理檔案工作的責(zé)任，更要立法保障檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障社會(huì)公眾對(duì)檔案的使用權(quán)，盡可能滿足利用者對(duì)檔案信息的需求。因此，在今后的地方檔案立法中，應(yīng)該強(qiáng)化政府責(zé)任的規(guī)定，切實(shí)維護(hù)檔案事業(yè)的發(fā)展，保障廣大公民平等利用檔案信息的權(quán)利。不僅要有實(shí)體的規(guī)定，更要有程序的規(guī)定，為真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究奠定基礎(chǔ)，提供保障。