尋求國際新通道的沖動與考驗

“在別人可能主宰周邊國家市場的情況下，現在也許是用和平手段構建國際大通道的最后機會”。

2009年，中共中央總書記、國家主席胡錦濤的兩次講話，讓東北和西南的邊疆省份深受鼓舞。

6月26日至28日，他在黑龍江省考察工作時提出：“要充分發揮地處東北亞腹地中心的區位優勢，推動對俄經貿合作，使黑龍江真正成為我國沿邊開放的重要橋頭堡和樞紐站。”

隨后在7月，胡錦濤考察云南后指出，把云南建成中國面向西南開放的重要橋頭堡。

此前在2006年9月，胡錦濤在新疆維吾爾自治區考察工作時指出，新疆要統籌對內開放和對外開放，努力打造成我國向西開放的橋頭堡和樞紐站。

細心者會發現，三個“橋頭堡”位于中國的三個重要陸路方向：西南、西北和東北。上述省區呼吁十數年的新國際大通道，終于得到來自中央最高層的呼應。

“前三十年看沿海，后三十年看沿邊”——“橋頭堡”負擔著新的歷史任務，對于這一點，許多沿邊省區的地方官員躊躇滿志。

半月島鏈里的中國

30年沿海開放后，1.84萬公里的海岸線已經成為中國經濟的重要支柱——中國對外貿易總量的86％依靠5條最主要的海上航線，80％的石油則需要經過那條狹窄的馬六甲海峽。換一種說法，一旦沿海出問題，波及海上國際通道，就可能扼住這個大國的咽喉。

遭遇海上封鎖的可能性，來自中國并不占優勢的海洋地理：雖然中國擁有遼闊的海疆，但都是封閉或半封閉海域，東出太平洋、南下大洋洲、西去印度洋都必須穿越西太平洋的一系列島鏈。

從最北面的朝鮮海峽開始，先是重要的大隅海峽和宮古水道——前者是中國東部沿海港口去北美最便捷的航道，但它東距日本橫須賀基地400多海里、北距佐世保軍港不到200海里；后者是中國前往大洋洲和中美、南美的航道，但與美國第七艦隊的另一個主要基地沖繩島距離很近，釣魚島、赤尾嶼都在它附近。

再向南是巴士海峽和巴林塘海峽。它們分別位于中國臺灣和巴坦群島、巴坦群島與巴布延群島之間，中國南部港口的船只去任何地方必須選擇其中一個。但是兩個群島都屬于與中國有南海糾紛的菲律賓。

至于馬六甲海峽，一方面由馬來西亞、印度尼西亞和新加坡宣布共管，另一方面由美國海軍實際控制。

日本已在這個地區投入150億日元，希望利用經濟手段發揮影響，甚至印度都在距離馬六甲海峽很近的安達曼群島建設海軍基地。

在馬六甲海峽南面是印度尼西亞群島的巽他海峽、龍目海峽。但印尼在南海問題上也與中國存在矛盾。

這個“半月形島鏈”在冷戰時期曾被西方世界寄予厚望：防止中國和蘇聯從太平洋輸出革命。

不過在上世紀80年代剛剛打開國門時，中國人顯然無需擔心這些海峽的控制權：西方世界渴望尋求出口的資金和技術滿懷熱情地源源而來，廉價的輕工業產品運往歐美也不會遭遇阻攔。

直到1992年鄧小平南巡時，中國在海外的投資總額累計只有30億美元。像大多數經濟不發達國家一樣，中國甚至還出口能源資源。這次著名巡視催生的核心方針仍是以更加優惠的政策吸收外國資本和技術。

不過到了2009年，全世界幾乎都可以看到來自中國的皮鞋，而這些皮鞋廠的主人已從外國人變成了中國人。雖然2008年中國的海外投資有500億美元，只是美國的六分之一，但外匯儲備卻達到世界第一，超過2萬億美元。

國際能源機構則預測，2010年中國的石油進口將達到日本每天400萬桶的水平。2020年后，數量就可以與美國比肩。

“毋需諱言，現在中國走出去的態勢已經十分明顯，這是經濟發展到一定程度的結果。進入近代社會之后，還沒有一個真正的世界強國只依靠國內市場就可以滿足經濟發展的需要。”一位曾參與WTO等國際談判的商務部官員在接受本刊記者采訪時說，從歷史上看，一個大國必須是資本和商品輸出國，“從當年的西班牙到英國、美國，他們不僅可以生產影響世界的產品，更主要的是有能力把產品安全地投放到海外市場。”

“越來越多的貿易摩擦已經證明，中國向海外輸出的產品已受到威脅，存在不安全。”他說，在世界性市場上的競爭關系著國家的興衰，“老牌國家總是會不惜一切手段阻止新興國家的輸出。”

兩條鐵路卡住歐亞大通道

中國并非沒有嘗試過從陸路進入世界。

早在1992年第二輪對外開放啟動后，國務院就陸續批準14個城市為邊境開放城市，設立邊境經濟合作區。這14個城市分布在從黑龍江、內蒙古、吉林到新疆、云南、廣西的漫長邊境線上，其中設立了120多個口岸和臨時過貨點，開放陸路一類口岸60多個。

“八五”期間，國家每年專項撥給每個合作區1000萬元固定資產貸款，并賦予其邊境貿易和對外經濟合作、鼓勵內外資企業投資等各項政策。

“但是現在它們與西部地區經開區相比，主要指標差距較大。”民建中央調研部經濟處處長桑金成告訴本刊記者。在2009年3月至8月間，由全國政協副主席、民建中央第一副主席張榕明為組長的專題調研組，先后前往其中10個城市就沿邊開放情況進行調研，“有些成績，但與沿海開放地區相比，相差十分懸殊。”

到2008年，14個邊境經濟合作區經批準的總面積約占國家級經濟技術開發區的8.8％，但GDP總量僅為國家級經濟技術開發區的1.3％，不足蘇州工業園區的五分之一，歷年累計使用外資不足國家級經濟技術開發區的1％。

“首先是周邊國家普遍經濟不發達，無法像沿海一樣引資進來，也就無法通過沿海地區的模式發展外貿。”桑金成說，更為重要的是沿海地區可以通過海運通達全世界，但沿邊地區往往只能面對一兩個國家，深受對方情況的制約。

1984年以來先后擔任十余個圖們江開發規劃子項目負責人的吉林學者陳才向本刊記者回憶說，其實最遲在上世紀90年代初期就已經形成了完整的圖們江流域開發規劃：包括中國的琿春、延吉、圖們和龍井地區，朝鮮的羅津—先鋒自由貿易區和俄羅斯的哈桑地區，更大范圍涵蓋中國的延邊朝鮮族自治州，朝鮮的咸鏡北道和俄羅斯的大符拉迪沃斯托克地區。

與許多沿邊開放設想一樣，這個規劃的核心就是從東歐經俄羅斯、蒙古國，由內蒙古阿爾山進入東北地區到達日本海的“新歐亞交通大通道”。

“應該講，口岸設置都是比較成熟的，境內交通也很方便。”陳才說，1991年聯合國開發計劃署也介入到這個大通道項目中，希望用不超過20年時間籌集300億美元，將圖們江三角洲建設成一個多國經濟技術合作開發區，使其以新大陸橋起點的身份成為世界新的物流中心和經濟增長點。

但是，整個項目最后卡在了鐵路上。“在俄羅斯那邊，它的地方鐵路和中央鐵路寬窄不同，無法進入俄羅斯腹地。”陳才解釋說，在蒙古，關鍵的從喬巴山到阿爾山的“兩山”鐵路雖然有拆毀鐵路后剩下的路基，也一直沒有恢復。

這樣宏大的東出日本海、西進東歐的國際大通道計劃，遲遲無法落實，一直到2009年秋天國務院批復《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》，再次提出推動圖們江地區的開放合作。而“新歐亞交通大通道”始終是內蒙古推動沿邊開放的核心內容。

“兩條鐵路到今天也沒有得到實質推進。”作為圖們江項目的主要倡導者之一，25年前正值壯年的陳才如今已快退休，“地方領導去俄羅斯不知道交涉過多少次了。”在他看來，新的圖們江開發計劃中重點已經是吉林地區。

走出去更考驗智慧

俄羅斯這個北方鄰國，緊貼著它的黑龍江省政府2009年前11個月，對俄貿易下降超過45％，在東寧等口岸這個數字超過63％。

“世界性經濟衰退的大背景下，俄羅斯采取了收縮的貿易政策。”黑龍江省政府發展研究中心外經處處長高玉海告訴本刊記者，1998年以來，俄政府不斷對華商市場進行查抄。2009年6月又關閉了著名的華商基地莫斯科切爾基佐夫市場，涉及華商貨款50億美元。

“中俄之間以‘倒包’為主的貿易往來因此受到影響。”高玉海說，黑龍江早就有“立足遠東、進入歐洲”的國際大通道計劃，但是在邊貿都無法保證的情況下，通過俄羅斯進入歐洲腹地還只是紙上談兵。

作為重要的老工業基地，黑龍江一直以內生型經濟為主，但是仍受到山海關的運力限制。一個例子是，位于齊齊哈爾的世界最大鑄鍛件生產企業中國第一重型機械集團公司，從上世紀90年代后期開始在大連棉花島建立出海生產基地，繞開山海關的瓶頸困擾。

“中國需要建設國際通道，沿邊開放是國際通道的基礎。”桑金成說，當務之急是將沿邊開放以及更為遠大的規劃盡快上升為國家戰略。

邊境經濟合作區曾統一由國務院特區辦管理。1998年機構改革時，國務院特區辦撤銷，“邊境經濟合作區長期處于無明確主管部門、無具體發展規劃的狀態。十余年來邊境經濟合作區基本上依靠各地政府在摸索中前行。”桑金成說，無論黑龍江、吉林、內蒙古，還是云南、廣西，出于自身發展的需要，都一直在推進國際大通道背景下的沿邊開放，但效果并不明顯，“很多事情顯然不是省一級能解決的。”

西南方向，在那些中南半島國家，我國地方領導可以和對方國家領導人形成良好的私人關系，但涉及重大項目，必須由中國的中央政府與其簽訂協議，毫不含糊。

“沿海開放是引進來，沿邊開放則要走出去。”桑金成說，這更考驗智慧。

如何與境外交通設施對接

顯然，一些省籌劃許久的設想將成為中國再次走向世界的基礎。它們可以總結為：東出日本海，西向高加索，北上西伯利亞，南下印度洋。

在各沿邊省份看來，交通已成為建設國際通道的首要問題。

一方面境內路段需要大量資金投入，沿邊省份又往往經濟并不發達。更為重要的是，如何實現境外交通設施的接軌。

在綏芬河，中俄達成建設跨境大橋協議多年后，一直還無法落實。在黑瞎子島被中央批準成為中俄合作示范區后，該島與撫遠的后方通道已開始動工。但俄羅斯仍未決定是否加強自己一側的交通設施。

地廣人稀的俄羅斯遠東地區有600多萬平方公里土地、900多萬人口，一些邊境口岸城市有一半是中國人。這引起俄羅斯國內一些人的不安，也被認為是俄在遠東地區對華貿易政策出現反復的一個主要原因。

高玉海說，目前進入俄羅斯市場的大多是民營企業，因此貿易往來一直停留在比較低的層次上，很難涉及礦產、資源等領域。而在遠東地區，中國投資受到嚴格的條件限制。黑龍江省領導曾明確表示，希望俄方能夠制定更加符合實際的，同時能夠有利于雙方合作的一些貿易投資政策。

他告訴本刊記者，目前已經有幾批糧食通過符拉迪沃斯托克港口實現“內貿跨境運輸”，運到中國的東部沿海地區，即初步的“借港入海”。“但是成本很高，還無法成為常態。因為借用對方港口和鐵路的價格都很高，其中相當一部分并非硬性成本，需要通過談判降下來。”

在中南半島，由于歷史原因，一些國家仍對中國走向強大抱有這樣那樣的疑慮，有的甚至對來自中國的投資者給予歧視政策。反對中國在其境內進行鐵路和高速公路建設，會有種種理由。

目前在各個方向上，推進最為明顯的都是能源通道合作。不久前中國—中亞天然氣管線通氣，中緬油氣管線也已動工，來自俄羅斯的石油則將在2011年起從黑龍江的漠河入境。

某沿邊省份負責國際通道規劃的官員認為，這充分說明國際大通道建設是可以有效推進的。

和平構建國際大通道機會不等人

目前，沿邊各省都希望以自己為境內起點的新國際大通道，能夠在即將形成的“十二五”規劃中得到體現。在民建中央送達中央高層領導的報告中也建議，確定新時期沿邊開放和邊境經濟合作區發展的總體目標，將沿邊開放和邊境經濟合作區發展納入國家“十二五”規劃。

“當然，必須有先后順序，先選擇一個重要方向集中力量，低調地進行建設。”桑金成說。

在這個框架下，中央應對沿邊省份給予資金和政策支持。雖然邊境經濟合作區的建立時間很早，但是由于多種原因，合作區并未進行新一輪的制度創新，過去的政策優勢已被近年的新政策覆蓋。很多合作區已經在地方發展過程中成為城市功能區，喪失了成為國際大通道橋頭堡的基礎。

高玉海說，包括黑瞎子島，雖然被批準為中俄合作示范區，但具體示范什么政策、采取哪種模式，尚無定論。

參照沿海開放的經驗，合作區內生產型企業可以享受所得稅優惠。桑金成說，民建中央提交中央高層的建議還包括，區內邊貿企業在“十二五”期間所得稅減低征收、合作區新增財政收入留給當地、提供專項貸款、完善口岸建設等。

此外，適度調整邊貿政策已成當務之急。各地對近年來國家以財政轉移支付替代邊境小額貿易進口關稅和進口環節稅減半征收政策的反映都比較強烈。由于轉移支付資金短期內很難到位，地方財政受影響較大。

這樣在沿邊開放的基礎上，建成大通道進入對方國家腹地、甚至達致貫通，才成為可能。

“經濟仍然是最有效的手段。沿海開放的例子已經證明，足夠的政策支持可以使中國以商品為先導走出國門。特別對中國這樣一個一直謀求和平發展環境的國家來說尤其重要。”上述商務部官員說，目前西方國家進入中南半島和中亞的態勢也十分明顯。

“在別人可能主宰周邊國家市場的情況下，現在也許是用和平手段構建國際大通道的最后機會。”這位官員說。