論有效政府在中國的構建

[摘要]自世界銀行提出“有效政府”以來，各國政府和學術界對有效政府的關注度越來越高。一個現代政府要想成為有效政府，就必須加強法制建設、推動民主進程以及促進政府職能轉變。

[關鍵詞]有效政府 法制建設職能轉變

一、有效政府的提出

1997年世界銀行發表了題為《變革世界中的政府》的發展報告，其中心議題為變革的世界需要一個有效政府，指出“發展是人類所面臨的最重大的挑戰”，而“政府對一國經濟和社會發展以及這種發展能否持續下去有舉足輕重的作用。”“如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的。有效的政府一而不是小政府一是經濟和社會發展的關鍵。”并正式提出了“有效政府”的概念，這引起了學術界對有效政府理論的大討論，探索如何構建一個有效政府成為各國政府關注的一個現實而緊迫的問題。

二、有效政府的內涵

目前，關于有效政府的內涵，還沒有統一的說法，但學術界普遍認為有效政府應是“有效的”。有從效率角度定義有效絕不只是技術上有效的政府，還應具有配置效率，動態效率，尤其是具有制度效率的政府(李秀萍):有從政府職能定義有效政府除了規模適度之外，還應該是一個能有效提供公共產品和服務的政府(竹立家)。有從市場經濟角度認為政府的有效性首先表現在它能夠遵循經濟運行法則，能夠充分發揮市場對資源配置的基礎性作用、優化作用以及對產業結構的整合作用。當市場機制在某些領域對資源配置出現低效率和無效率的“市場失靈”現象時，有效政府能以“看得見的手”給予糾正，使其復活(張希仁)。也有的學者認為有效政府是一個“小政府，大社會”。

筆者認為，一個有效的政府應該是通過其內部職能的轉變和具體職能的有效運行來實現的，而加強法治建設、推動基層民主進程則是從外部保證有效政府運行的屏障。

三、有效政府的構建

“行政與其所在的環境具有密切的關系，要了解行政制度和行政行為就必須研究這些環境以及行政與環境的相互關系。”這句話告訴我們，即使在同一個國家，同一歷史發展階段，不同領域對政府模式的要求也有所不同。也就是說，一個有效政府的構建，須隨生態環境的變化，及時地對政府行政進行變革和創新，只有這樣，才能保證政府的有效性。因此，我們在作為一種規范性理論的有效政府理論的指引下，結合有效政府的內涵，探索和歸納我國該如何構建“有效政府”。我們認為，一個現代政府要想成為有效政府，就必須從內部促進政府職能轉變，外部加強法制建設以及推動民主進程。

1 促進政府職能轉變

市場經濟國家政府職能的界定是基于對市場失靈的分析，市場失靈的領域恰恰是政府發揮作用，實施經濟社會職能的領域。政府迫切需要改變職能的越位、缺位和錯位，樹立公平和效率并重的理念，為社會發展提供最基本的公共產品和公共服務。促進政府職能轉變，厘清政府與市場關系、調節宏觀經濟以及培育和發展第三部門。促進財政職能轉軌是構建有效政府的有效途徑。

(1)促進財政職能轉軌、滿足公共需求

按照公共財政理論，財政職能一般有資源配置、公平分配和經濟穩定三大職能，是政府職能在經濟領域內的反映。公共財政作為政府提供公共服務的財力保障，是構建有效政府的重要內容之一。政府職能的轉變，需要政府財政機制的配合。政府也應當通過公共財政支出，來具體落實政府職能的運行。

其一，明確公共財政支出范圍，有效提供公共產品和服務。公共財政理論認為，在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者是市場而不是政府，只有在市場失靈或市場存在缺陷時政府部門介入才是必要的。我們認為政府可以介入的領域必須是以市場機制配置社會資源失靈或失敗的領域，其所承擔的主要是市場不能解決或難于奏效的事項。其次，財政支出的領域必須是全體社會成員一般和共同需要的領域，如義務教育，基礎科學研究、生態環境和傳統文化藝術的保護、社會公益事業等。

其二，合理運用財政轉移支付，調節社會收入分配;在現代文明社會，對公平的追求是人們的基本權利，而促進公平也是政府有效性的具體表現。要使居民都能得到大體均等的公共產品和服務，就必須使各地的財力得到調劑和均衡。合理運用財政轉移支付是逐步實現各地區公共服務水平均衡化的緊迫需要，同時也是縮小我國日益擴大的區域經濟發展差距的重要措施。我國地區間公共服務能力存在較大的差距，地區間經濟發展差距今年來也有擴大的趨勢，因此，為了緩解地區間差距，維護社會穩定，保證國家統一，逐步使各地區在公共服務能力方面達到大體相等的水平，應盡快建立和健全域轉移支付相關的法律法規，保證財政轉移支付的規范化，使轉移支付資金的分配公正、合理。

(2)厘清政府與市場關系，調控宏觀經濟

中國決定建立市場經濟體制之時，市場與政府的關系即已在邏輯上悄然成為中國經濟和社會發展的根本性的大關系。市場經濟的一般特點即市場在資源配置中起基礎性作用，政府對微觀經濟活動的干預減少到最低限度，而其基本職能在于宏觀調控。但是，市場機制本身也有其缺陷，而它的缺陷可以歸納為兩大方面:一是“市場失靈”，即市場不能對有些資源實現有效配置，對某些生產與服務起不到促進作用;二是具有副作用，即對商品生產的發展起某種阻礙作用，給社會帶來消極影響。市場機制固有的缺陷是它自身無法糾正和彌補的，而惟一能予以矯正和彌補的力量就是政府。在這一方面，政府須充當宏觀經濟的調控者和管理者、市場規則的制定者和市場失靈的糾正者。但是，如果政府活動范圍超出政府職能以外的目標和任務，那就管理了許多不該管的，結果是管不了，也管不好，從而出現了政府運行中的“錯位”、“越位”、“缺位”現象，降低政府績效。這就有違“有效政府”的理念。因此，我們需要明確界定政府與市場的職能范圍，改革政府管理體制，轉變政府職能，把大量原來由政府承擔的微觀管理和服務的職能轉移出去，交給社會中介組織來承擔，把職能重點限制在宏觀調控、市場監管，社會管理與公共服務方面，真正做到“掌舵”而不“劃槳”，既溝通了政府與社會各方面的聯系:也保證了政府與社會各司其職，各負其責，避免了政府管那些不該管的事，增強了政府的能力與績效。

(3)培育和發展“第三部門”

當今西方發達國家主要是通過培育和發展“第三部門”來彌補“政府失靈”和“市場失靈”所留下來的空白地帶，并使之成為溝通國家與社會、政府與民眾、市場與企業之間的橋梁和紐帶。綜合各國的情況看，地方政府職能轉變的途徑有以下幾種其一，通過出售的方式將原來由政府承擔的職能直接交由私人來承擔其二，基于購買與生產，掌舵與劃槳的區分，地方政府將所要提供的公共產品和服務通過公開競爭或委托的方式承包出去:其三，將一部分地方政府職能交由準自治的、民間組織去承擔;四是設立最基層的、自治性的鄰里或社區機構，將地方政府的職能下放給它們去行駛。

我國非政府組織的發展狀況距離轉變政府職能的要求和充分發揮非政府組織在公共服務等方面的功能仍有較大差距，所以政府要大力加強立法，積極培育非政府組織，減少政府的直接干預，讓其承擔政府無力提供或提供不好的公共服務。

第一，正確引導非政府組織發展。政府應根據社會需要及政府管理能力，綜合運用經濟、法律、輿論及必要的行政手段，有計劃、有重點的引導非政府組織的發展，調節發展方向，把握發展速度，將引導非政府組織發展納入經濟社會總體發展規劃之中。在當前條件下，應大力扶持以下三類非政府組織的發展:一是對協調經濟發展、促進政府行業管理職能下放具有重要作用的行業協會及各類商業協會的發展二是滿足社會公益事業需求的教育、科技、衛生、體育、社會福利等非政府組織的發展:三是依托社區、服務社區的社區非政府組織的發展。

第二，完善有關非政府組織的法律體系。政府應根據現階段非政府組織的實際情況，并借鑒國外有益經驗，逐步制定和完善相互配套不同層次的非政府組織的法律、法規和規章，用法律的形式明確各類非政府組織的性質、地位，宗旨、組織形式，管理體制，經費來源，財產關系、內部制度、人事任免，登記管理、權利義務及其與社會成員和政府的關系等，使非政府組織制度化。規范化和法制化。

2 加強法制建設、推動民主進程

(1)加強社會主義法制建設

加強社會主義法制，完善法律體系，堅持依法治國，保障經濟發展，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是實現經濟社會全面、協調、可持續發展的必然要求，同時也是我們構建有效政府的必要前提。

加強社會主義法制建設的首要任務是嚴格依法行政。依法行政是建設有效政府的必由之路。依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定取得、行駛行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。具體來說，依法行政是依法治權，不是依法治事:是依法治官，不是依法治民。依法行政要有完善的法律體系，有法可依才能為社會發展提供可遵循的規則。

加強社會主義法制建設還需要建立和完善權力監督制度。權力失去制約必然導致腐敗。少數黨政干部利用手中的政治權力非正常介入經濟生活，造成市場機制扭曲和秩序混亂，侵蝕公共利益，導致腐敗現象的產生。腐敗的本質是權錢交易，研究腐敗問題就要研究權力，解決腐敗問題就要建立和完善權力監督機制，用權力制約權力。

因此，遏制政府權力的濫用，防止政府逾越法律的界限侵害公民的權益，確立和維持一個在權力、作用和規模上都受到嚴格法律限制的有限且有效的政府勢在必行。

(2)推動民主進程

民主是在自由平等的基礎上，按照多數人的意志依照一定的規則進行決定的制度。人民民主是社會主義的本質要求和內在屬性。發展社會主義民主政治是始終不渝的奮斗目標。在我國目前的黨政體制之下，推進民主進程應當從以下幾方面著手:

其一，建立民主決策機制。建立民主基礎上的決策機制，就是要實行決策的民主化、科學化和程序化。它對于推進民主進程至關重要。完善的民主決策機制能更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，能切實保障人民群眾的知情權、參與權，表達權、監督權。推行政務公開是建立民主決策機制的重要原則。從西方國家推行政務公開的歷史表明，政務公開必須由政府運用法制強制推行:民主的重要特征就是按程序辦事，因此應盡快制定行政程序法，明確政務公開的具體操作方式、步驟、時限和順序等程序，從而保證行政行為的科學性、民主性和公開化。其次要建立政務信息公開制度。所謂政務信息公開制度是指政府機關應當主動或者根據相對人的請求，公開有關政務活動的情況和信息，否則，將承擔相應的法律責任。

其二，提倡輿論自由，建設良好的輿論環境。一個良好的輿論環境，是民主政治的需要。改善輿論環境加強輿論監督，對于促進我國的民主政治建設大有裨益。

最后，建立民眾監督機制。通過各種形式的分權和制衡，使民主主體自始至終地控制自己轉讓的權力，是保障公民權益，最大限度地遏制公共權力濫用的基本途徑。只有在對政治權力實行有效民主監督的社會里，公民才能既是社會生活的主人，又是自身生活的主人，從而獲得真正的有效政府。

在體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，我國社會能否持續穩定發展，關鍵還在于政府。然而，我們也必須從傳統政府管理體制中，對政府規模大小和機構多少的關注，轉移到如何提高我國政府的有效性上來。有效政府的目標構建，超越了單純的政府機構壓縮，人員精簡的模式，而是從根本上，轉變政府的作為方式，和執政理念。因此，本文對有效政府的探討，通過轉變政府職能、加強社會主義法制建設以及推進民主進程來構建有效政府，對于政府機構改革也是一個新的角度的審視，必將有助于我國行政體制改革的推進。

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