金融消費者權益保護的國際經驗與制度借鑒

摘要:由于金融產品交易的特殊性，金融消費者往往處于信息的弱勢地位，出于社會公正和有序的要求，需要保護金融消費者權益。文章分析了金融消費者權益保護在英、美等發達國家的成功經驗，針對我國金融消費者權益保護制度中存在的問題，提出了五點政策建議。

關鍵詞:金融消費者;權益保護;經驗借鑒;政策建議

一、 金融消費者權益保護的國際經驗

從發達國家的實踐情況看，各國一般從四個層次來構建金融消費者權益的保障機制:一是通過立法明確消費者權益保護的金融監管目標，并且成為金融機構監管的基本職責;二是規范投訴機制，加強金融機構的消費者保護制度建設;三是通過金融行業組織維護消費者的正當權益;四是積極尋求金融消費者權益保護的國際合作。

1. 以組織規則見長的英國金融消費者保護。英國是金融消費者權益保護最具代表性的國家。英國于2000年頒布的《金融服務與市場法》認同消費者保障與維持金融市場的國際競爭地位的整體利益息息相關，法例給予消費者全面的保障。該法例明確規定金融服務管理署(Financial Services Authority，以下簡稱FSA)負責監管各項金融服務，同時設立單一申訴專員和賠償計劃架構，為金融服務消費者提供進一步保障。同時該法例還要求FSA負責保障消費者，推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，以及確保消費者獲得適當保障。

2001年6月，FSA啟動了公平對待消費者項目，要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況。同時FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。2005年5月，FSA發布《關于金融服務投訴指引》，詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構投訴的主要情形。2006 年10 月FSA出臺了新的金融機構《業務原則》，其中確定了11條原則作為金融機構是否符合監管標準的依據。這11 條原則涉及消費者權益保護的有5條，具體包括:金融機構必須給予消費者利益以合理的關注，公平對待消費者;有義務向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息;必須公平地處理利益沖突問題，包括自己與消費者的利益沖突以及消費者之間的利益沖突;對任何依賴于其判斷的消費者都必須保持合理的謹慎，以保證自己的建議和決定的適當性;當金融機構對消費者的財產負責時，應對消費者的財產提供足夠的保護。FSA 把消費者權益放在了十分重要的地位，目的是讓金融機構更負責任、更加自覺地對待金融消費者，向消費者提供公平、清晰、無誤導的信息，讓消費者在金融市場上選擇服務和產品時能扮演更為主動和專業的角色，實現利益最大化，增強對金融市場的信心。

為實現保護消費者的監管目標，FSA按照《金融服務及市場法令》，整合原有的金融業巡視員組織，成立統一的金融巡視員服務公司(FOS)，對金融機構進行管轄以及處理消費者對金融機構投訴糾紛。FOS基于中立立場來解決爭端糾紛，進行調解，做出裁定，其爭議處理程序科學、透明、縝密、務實。投訴人在向其投訴之前，首先得向金融機構投訴，適用金融機構內部爭議處理程序。只有對金融機構的處理不滿意或在規定時間內未接到投訴處理，才可向FOS投訴。若消費者對FOS的最終裁定持有異議，還可訴諸法律，進入訴訟程序。FOS的設立為消費者提供了一個替代性的爭議解決途徑。在消費者教育方面，FSA為消費者提供信息和指導意見，將傳授金融知識納入教育體系，提供“一站式”公眾咨詢服務、消費者刊物和編制金融產品比較表等。

英國的行業自律機制在保護消費者權益方面也發揮著十分重要的作用。如英國主要銀行及房屋貸款協會公會都同意遵守的《銀行業守則》，屬于行業自律性規則，它包含了銀行業須做出承諾的主要事項，確保提供的一切產品與服務符合本守則。銀行業守則標準委員會負責為采納該守則的銀行和房屋貸款協會公會進行登記，向采納機構提供守則解釋等方面的指導，并負責監察它們遵守守則情況。在金融機構違規時，委員會通常先將違規指控，轉交給有關金融機構采取適當行動，并要求它們作出解釋。為確保守則的貫徹執行，委員會有權采取警告、譴責等方式，警戒沒有遵守該守則的機構。英國金融行業自律性規則著眼于降低監管者和金融機構的成本，為金融機構贏得了更多消費者的認可與信任。

2. 以立法為先導的美國金融消費者保護。美國關于金融消費者保護的法律體系比較完善。20 世紀60 年代以來，美國就出臺了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法，如《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等，并將執行這些法律的職責指派給金融監管當局。依據這些法律，金融機構在服務中必須誠實守信，平等對待不同狀況的金融消費者;必須保護消費者的金融隱私、防止消費者個人信用記錄被非法使用;必須向客戶充分披露賬戶信息;向公眾公布其可貸資金情況;幫助滿足銀行服務不足的社區居民的信貸需要。

由于美國立法體制的特殊性以及金融機構類型的復雜性，保護金融消費者的職責也由多個監管部門擔負。反壟斷和保護消費者由聯邦貿易委員會負責處理;與保障金融機構客戶有關的事宜，由聯邦貿易委員會及其他金融監管機構(如貨幣監理署、聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司及互助儲蓄銀行監管署等)負責處理。這些監管機構有權對違反任何有關保障客戶法規的金融機構采取執法行動。為應對美國次貸危機引起的金融動蕩、恢復金融市場信心等問題，2008年3月，美國財政部對金融監管體制進行了大規模改革，旨在增強美國資本市場的競爭力，保護美國消費者利益和維護市場穩定。2009年6月奧巴馬政府提出的全面整改金融體系監管機制計劃中，特別成立了金融服務監管委員會，以監視系統性風險;建立消費者金融保護局，以保護消費者不受金融系統中不公平、欺詐行為的損害。美國政府充分認識到要從根本上重塑美國的金融架構，監管改革必須保護金融消費者不承受高風險。

在消費者投訴程序設置方面，遵循先內部解決，不能達到滿意結果時才訴諸外部程序處理的原則。消費者擬對某金融機構提出投訴，可首先聯絡該機構嘗試直接解決有關問題。如果消費者對解決辦法感到不滿，可向相關監管機構提出投訴，以作進一步調解，如果金融監管機構發現該金融機構違反了任何保障客戶法規，都可采取執法行動。如果情況不嚴重，可要求該金融機構采取補救措施，包括由有關金融機構就監管部門所確定的違規情況作口頭或書面承諾。如果情況嚴重，則監管機構可采取正式執法行動，包括書面協議、勒令停止運作、禁止或免除某類活動等。此外，美聯儲建立了消費者投訴信息數據庫，根據消費者投訴的次數和涉及金額進行分類、調查、核實、調解，并通過定期的信息分析，識別潛在的消費者保護問題，為規章政策的制定提供參考，使消費者的意見得以受到應有的重視。

3. 其他國家和國際組織的經驗。2001年6月，加拿大出臺了一系列有關金融消費者保護的法律法規，包括《銀行法》、《存款保險公司法》、《信托和貸款公司法》、《合作信用協會法》和《金融消費者管理局法》等，并由專門的機構依據相關立法負責消費者的保護問題。加拿大負責金融消費者保護的主要機構是存款保險公司(CDIC)和2001年成立隸屬于財政部的金融消費者委員會(FCAC)。設立存款保險公司是許多國家保護消費者(存款人)利益的通行做法。FCAC是專門的金融消費者保護機構及監管機構，旨在確保聯邦管轄的金融機構遵守有關消費者保護的法律法規和開展消費者教育，宣傳金融消費者的權利和義務，幫助公眾獲得必要的有關金融產品和服務的信息、知識。澳大利亞則出臺了《銀行營運守則》、《儲蓄互助社營運守則》、《電子基金轉移營運守則》、《澳大利亞證券及投資事務委員會法》等法律來維護金融消費者的權益。

基于金融消費的特殊性，經濟合作發展組織(OECD)在2005年7月發布了《有關金融消費者教育問題的若干建議》，對OECD成員國和非成員國的金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。該建議旨在通過必要的金融教育，促使金融消費者提高對金融產品及風險的理解認識能力，通過提供有關金融信息、指導或客觀咨詢，提高消費者辨別金融風險并把握金融投資機會的技能和信心， 了解在出現問題時尋求救助的方式和途徑，促使消費者能采取其他有效手段提高其金融財富。該建議強調金融教育一方面應被納入金融監管及政府管理框架，并與金融機構監管及消費者的保護一道進行系統性全盤考量;另一方面應被納入金融機構公司治理框架，強化金融機構對消費者教育所應承擔的責任。國外的實踐表明，法律和組織保障與金融教育是實現金融消費者權益保護的重要途徑。

二、 借鑒國際經驗，完善我國金融消費者權益保護制度

1. 為金融消費者權益保護提供全面的法律支持。現代金融產品與市場復雜多變，金融業的持續健康發展脫離不了消費者的支持，因此我國宜立足于維護金融消費者權益，對現行滯后的法律法規進行修改并適應新形勢設計新的相關金融法律規則，使金融消費者在市場交易中能及時預見其行為后果，在權益維護方面有明確的法律依據。比如，我們可以借鑒英美等金融法律制度發達國家的經驗，專門制定類似于《金融服務現代化法》的法律法規，全面保障金融消費者的權益;在對現行法律如《消費者權益保護法》的修改中，可以考慮專設章節或增加新條款突出對金融服務關系與金融消費者權益的調整。我國一些專門性金融法律法規如《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等除需明確保護消費者的目標外，在具體規則的修改完善中，還要著眼于金融業寡頭壟斷的特征，注意貫徹保護消費者權益的精神，細化金融機構誠信、告知、提示、保密等義務，通過明確的規則指引，防止金融機構利用壟斷地位侵犯消費者的權益。

2. 建立聯動的多層次金融消費者權益保護組織。發達國家的經驗表明，消費者保護僅靠一個階層的努力是不能達到目標的，它需要整個社會各個階層的全面參與，才能形成完善、有效的消費者保護組織體系。我國可以在現行“一行三會”的框架下，建立四個層面的金融消費者保護組織體系:政府職能機構、行業組織、民間組織和消費者保護的國際組織。以專門的行政機構來保護消費者權益，是發達市場經濟國家政府的一項重要職能。我國工商行政管理部門除繼續發揮作為政府保護消費者權益的基本職能部門在市場監管、行政執法和消費者申訴調解方面的重要作用外，還需加強對金融服務市場的監管，重視事前救濟，提高執法的準確性。開放經濟條件下我國金融業務的國際化日益明顯，為了有效保護消費者利益，我們還需要加強消費者保護的國際交流與合作。

3. 構建新型的消費者訴訟制度，提高金融消費者維權的積極性與可能性。雖然我國消法第34 條規定了消費糾紛的5 種解決途徑，但由于消費者協會調解消費糾紛職能的有限性與缺乏強制力、行政機關解決民事糾紛職能的缺乏、仲裁方式現實可能性的缺乏，訴訟成為最具有法律保護力度、最為有效的解決途徑;盡管消法第11 條規定了消費者的索賠權，但其真正落實仍取決于訴訟法律制度，特別是民事訴訟制度。因此，需要借鑒行政訴訟制度和境外消費者訴訟的特殊制度設計，著眼于消費者的弱勢訴訟地位，建立區別于一般民事訴訟程序的消費者訴訟制度，包括賦予消費者組織的起訴資格、賦予消費者公益訴訟主體資格、確立消費者訴訟對同類產品的普遍約束力，為消費者訴訟設計特殊的程序與證據規則等，以真正落實現行消法第30 條所規定的“方便消費者訴訟”的基本精神。

4. 注重監管成本和監管收益的平衡，避免過度監管的成本向金融消費者轉嫁。由于全球化和各國金融監管政策的主動調整，許多新的監管措施發生了變化，新的成本已經被強加給了金融服務業。這些成本直接表現為合規、增加的報告和國內系統的進一步發展等。此外，過量和過度的監管導致金融產品的開發失效，銀行因此不能以最小的成本配置金融服務。這些額外的費用和引起的失效最終被轉嫁到金融消費者身上并且阻礙了金融服務的使用。為了實現監管目標，政府需要對新的監管措施進行持續性的效果評價，避免過量的監管并且不要對金融業強加太多的監管執行費用，嚴格成本收益的平衡。結合監管的成本收益評價，使跨部門的監管方法和產品之間保持更大的一致性，消除或阻止有效金融產品和服務進入市場的障礙。對金融服務的提供商(銀行、保險公司、養老基金、資產管理公司等)和金融功能相等的金融產品進行一致性協調，避免監管套利，實現市場公平，增加競爭，減少所有產品監管負擔的差別。

5. 提高金融市場的信息披露水平，加強金融消費者教育。我國金融制度的設計，無論是正式的法律法規還是配套的自律守則或行政建議，都應充分體現信息披露原則。因為只有信息充分披露，金融監管機構和被監管機構的行為才能接受公眾的監督，公眾在維護自身利益時才是主動的，這樣的金融制度才會是好的制度而被公眾信任。由于較少的金融消費者教育，金融工具的選擇使人們很難結合自己的需要和偏好對金融產品真實的成本、風險和金融工具的適用性做出比較，消費者更容易被最近大眾傳媒的時尚潮流所誤導，產生羊群效應。OECD(2005)的金融教育計劃表明，隨著金融服務復雜性的增加，金融教育是有作用的。監管當局應通過宣傳教育工作和相關信息披露， 增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解乃是當務之急，應動員起包括消費者組織、金融同業公會在內的社會力量， 編制消費者教育資料、建立包括電子媒介在內的消費者教育載體、定期發布消費者資訊、接受消費者的信息咨詢， 出版對金融服務消費者教育以及提供比較金融產品特性的刊物，開展長效的金融知識教育和消費者信息支援，提高消費者自我保護能力。

參考文獻:

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3. 廣州日報(金融):美監管改革將沖擊商品市場.2009-6-19，AⅢ2.

4. 王靖琳.金融消費者保護職能及我國金融監管制度的完善.福建金融，2006，(3).

基金項目:教育部人文社科項目(07JC790022)、廣東商學院人文社科項目(07YB82001)階段性研究成果。

作者簡介:楊悅，民商法學碩士，廣東商學院法學院講師，中山大學法學院訪問學者。

收稿日期:2009-12-12。