芻議法院訴訟檔案管理體系的完善

法院訴訟檔案管理是一項對作為全面記錄訴訟活動的載體——訴訟檔案進行管理的司法政務工作。多年來，各級法院十分重視訴訟檔案管理工作，特別是改革開發(fā)以來，訴訟檔案管理的信息化、數(shù)字化進程加快，法院檔案管理工作的標準化、規(guī)范化及現(xiàn)代化管理水平不斷提升，在確保檔案安全，創(chuàng)新檔案服務方式，提高檔案管理工作效率等方面取得了顯著成效，使訴訟檔案相對完整、規(guī)范，在一定程度上滿足了眾多查閱主體的需求，有力地推進了司法行為的規(guī)范化，充分保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

但不可否認的是，隨著人民群眾司法需求的增長，法院訴訟檔案管理體系在組織設(shè)置、制度建設(shè)、科技管理等方面也逐漸暴露出諸多與形勢任務不相適應的問題，亟待完善。其中最為突出的是缺少整體規(guī)劃和統(tǒng)一標準，在庫房建設(shè)、信息化建設(shè)等工作中，各家法院各自為政，導致一方面是重復建設(shè)、形成浪費，另一方面又因財力等因素導致庫房不足、管理系統(tǒng)難以完善，各院之間無法兼容，致使訴訟檔案跨院、跨省借閱難以實現(xiàn)。為此，建議從訴訟檔案管理的自身規(guī)律和未來發(fā)展趨勢綜合考慮，有效整合各類資源，在高級法院設(shè)立訴訟檔案管理中心，建立中心庫房，統(tǒng)一保存、管理實體檔案，同時，走科技強院之路，充分利用高科技手段，將單一實體檔案轉(zhuǎn)換為實體檔案和數(shù)字化檔案并存，實現(xiàn)檔案管理工作真正意義上的信息化，從而全面提高訴訟檔案管理體系的整體性、科學性、規(guī)范性。

一、當前訴訟檔案管理工作中存在的主要問題

(一)管理體制不健全

1、基礎(chǔ)規(guī)定過于滯后。當前法院檔案管理工作依據(jù)的法律法規(guī)是《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》和《機關(guān)檔案管理工作條例》以及最高法院法(辦)發(fā)[1991]46號文件的有關(guān)規(guī)定。其中，制發(fā)于1991年的46號文件(包括《人民法院檔案管理辦法》等8項規(guī)章制度)是當前法院檔案管理工作的基礎(chǔ)。由于46號文件中的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)嚴重滯后，不能適應當前法院檔案管理工作的需要，一線法院檔案管理部門迫切需要一套適應新時期工作，便于執(zhí)行的訴訟檔案管理辦法。

2.管理模式不科學。目前是各級法院各自管理本院自身形成的訴訟檔案，在管理上只重層級，不重集中統(tǒng)一。由于大多數(shù)基層法院的人、財、物力量有限，實踐中訴訟檔案庫房嚴重不足、檔案人員匱乏成為普遍現(xiàn)象。同時，由于各自為政，不同法院的規(guī)定不盡相同，加之實體卷宗使用不便、借閱環(huán)節(jié)上的安全無法充分保障等特點，導致跨院、跨省借閱訴訟檔案時難度較大，法院之間、檢法之間因此產(chǎn)生的矛盾日益凸顯。

3.管理手段不專業(yè)。其中最為突出的就是歸檔率的統(tǒng)計不科學，沒有標準的統(tǒng)計辦法，依據(jù)各法院信息化程度的高低做法不一。一般在審判管理軟件中未包含歸檔管理項目的法院，是依據(jù)各業(yè)務庭自己上報的應歸檔數(shù)和未歸檔數(shù)據(jù)來統(tǒng)計歸檔率，無法做到客觀全面。

4.監(jiān)督、激勵機制不完善。目前，法院檔案管理工作是接受檔案局和高級法院檔案管理部門的雙重業(yè)務指導。法院系統(tǒng)自身至今還沒有設(shè)立專門針對檔案管理工作進行表彰的項目，尚未形成有效的激勵機制。

(二)信息化過程中標準不統(tǒng)一

當前，在“科技強院”思想的指導下，全國各地法院加快了信息化建設(shè)進程，訴訟卷宗數(shù)字化作為其中一項內(nèi)容，也正在蓬勃開展。但是由于大多數(shù)都是各級法院各自獨立研發(fā)管理軟件，在設(shè)計上對檔案管理項目的歸屬未能形成統(tǒng)一的指導思想。由于訴訟檔案的專業(yè)性，一些普通的電子文件標準并不能完全滿足未來訴訟檔案信息化的系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享需求，必須盡快制定與訴訟檔案需求相匹配的、統(tǒng)一的設(shè)備標準、參數(shù)標準、接口標準。

(三)人、財、物保障不到位

1.庫房緊缺。近年來，隨著案件數(shù)量的激增，訴訟卷宗檔案數(shù)量劇增，所需空間急劇膨脹。而紙質(zhì)實體卷宗具有原始性與不可替代性，因此即使訴訟檔案卷宗已經(jīng)電子化，其仍需保存。按照規(guī)定，訴訟檔案保管期限最短的也要存放30年。囿于建設(shè)規(guī)劃標準及客觀實際，因訴訟爆炸本已在審判辦公用房方面捉襟見肘的各基層法院，無力、無處再擴建檔案庫房，檔案庫房嚴重緊缺。

2.人員編制短缺。法院系統(tǒng)是嚴重缺人的國家機關(guān)之一，“案多人少”的矛盾十分突出，法院有限的編制只能向一線審判部門傾斜，難以再為檔案部門配齊、配足人員。基層法院檔案管理工作總體局面是人少事多，忙于完成查收卷宗等基本任務，無力再進一步開展檔案管理創(chuàng)新與編寫檔案史料等檔案編研工作。

3.卷宗移轉(zhuǎn)不安全。訴訟檔案在審判過程中頻繁流轉(zhuǎn)不利于訴訟卷宗的安全。從一審、二審、申訴、再審、執(zhí)行、抗訴等程序中的調(diào)卷、退卷過程中容易發(fā)生卷宗的損毀丟失。

二、完善訴訟檔案管理體系的設(shè)想

(一)構(gòu)建新的檔案管理組織架構(gòu)和科學的管理機制

1.設(shè)立各省法院檔案管理中心和中心檔案庫房。《檔案法》第二條明確規(guī)定，國家一切機關(guān)團體、企事業(yè)單位和其他組織所形成的檔案必須歸國家所有;第五條規(guī)定，檔案管理工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理的原則。訴訟檔案是國家檔案全宗的重要組成部分，法院是國家審判機關(guān)，以法院為全宗單位，以全宗為核心，實行訴訟檔案的分級集中統(tǒng)一管理是維護訴訟檔案真實性、可靠性的有力保障。長期以來各級法院各自管理其產(chǎn)生的訴訟檔案，只是做到了分級管理，沒有體現(xiàn)集中統(tǒng)一的優(yōu)勢。

建議在高級法院以及部分中級法院設(shè)立集中統(tǒng)一管理轄區(qū)訴訟檔案的管理中心，建設(shè)中心檔案庫房集中存放基層法院的紙質(zhì)卷宗?；鶎臃ㄔ簝H保留周轉(zhuǎn)庫房，保證實體紙質(zhì)訴訟檔案形成后5年內(nèi)的存放和保管。

2.建立健全訴訟檔案管理制度。建議最高法院盡快組織各法院通過認真細致的調(diào)研論證，制定新的訴訟檔案管理制度辦法，重點強調(diào)明確以下四方面內(nèi)容:一是確定卷宗材料的排列順序。重點關(guān)注新增類型材料的放置位置。二是在立卷歸檔制度中強調(diào)卷一的索引功能。三是對照新修訂的民事訴訟法等法律法規(guī)及司法解釋，重新制定案由和保管期限的相關(guān)規(guī)定。四是建立科學有效的歸檔率統(tǒng)計模型，為各項考核提供公平、有力的基礎(chǔ)數(shù)字。

3.創(chuàng)新管理方式。一是建立調(diào)離人員檔案交接監(jiān)督機制。二是搞好配套開發(fā)。探索研發(fā)裁判文書制作系統(tǒng)，將裁判文書從啟動、呈批、審查、印刷的整個流程電子化，達到真正的無紙化審判。

4.科學配置人力，強化業(yè)務培訓。檔案管理工作本身具有較強的專業(yè)性，法院的訴訟檔案具有更強的專業(yè)性。不論采用何種編制的人員，都應當保持檔案隊伍的相對穩(wěn)定，保證檔案人員政治過硬，不斷提高檔案人員的業(yè)務能力。

5.完善激勵機制?？梢钥紤]設(shè)立法院檔案管理先進工作者獎項，以充分調(diào)動法院檔案管理工作人員的工作積極性和主動性。

(二)訴訟檔案信息化的解決思路

1.標準先行，科學規(guī)劃。檔案的信息化建設(shè)必須以科學發(fā)展觀為指導。建議由最高法院根據(jù)訴訟檔案管理的實際需求出臺法院系統(tǒng)的訴訟檔案的電子化標準，指導和規(guī)范全國各級各類法院訴訟檔案電子化。在當前不能夠統(tǒng)一開發(fā)商和統(tǒng)一應用軟件的情況下，作為訴訟檔案電子化的基本依據(jù)，并采取相應措施促使各級法院在系統(tǒng)開發(fā)中嚴格遵守，以便于在今后的發(fā)展中實現(xiàn)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。

2.建立統(tǒng)一的訴訟檔案管理軟件。各行各業(yè)應用管理軟件的統(tǒng)一是大勢所趨。建議由最高法院統(tǒng)一標準，統(tǒng)一軟件，保證最高法院對全國法院訴訟檔案資源的有效采集，真正實現(xiàn)由上到下的四級檔案管理體系。

3.創(chuàng)建電子檔案查詢體系。全國法院系統(tǒng)均實現(xiàn)電子化歸檔后，在四級法院建立一個完整的電子檔案查詢系統(tǒng)，與現(xiàn)有的法院案件信息管理系統(tǒng)整合在一起，凡是上訴或進入審判監(jiān)督程序的案件，根據(jù)一定的審批程序，向有關(guān)法官開放電子卷宗。這樣可以極大地減少審判過程中的調(diào)卷量，緩解審判庭和法院檔案部門的工作壓力，也可以減少卷宗在調(diào)閱過程中出現(xiàn)的沖突及案卷丟失的風險。

4.訴訟案卷數(shù)字化并卷。在訴訟檔案管理中，同一原、被告的案件在不同的審理階段會形成不同的卷宗，如減刑假釋案件、申訴復查案件、再審案件、執(zhí)行案件的卷宗原則上都應該采取并卷的方法進行管理，達到全面掌握案件各階段審理情況的目的。

5.利用電子標簽技術(shù)實現(xiàn)實體卷宗的動態(tài)管理。如果將電子標簽技術(shù)應用在訴訟檔案庫房管理中，采用電子標簽技術(shù)、計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)與檔案目錄數(shù)據(jù)庫相結(jié)合，實現(xiàn)對檔案實體動態(tài)、有序的管理。

總之，隨著訴訟檔案業(yè)務向著專業(yè)化、信息化方向發(fā)展，訴訟檔案管理工作在信息時代的審判活動中將會占有越來越重要的地位。法院訴訟檔案管理體系如果能夠及時改進組織架構(gòu)，實現(xiàn)科學有效的統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，及時抓住科技強院的有利時機，真正實現(xiàn)訴訟檔案信息化，將不僅會給法院檔案管理工作自身帶來便利，還能夠?qū)⑷鐣∪钡姆少Y源實現(xiàn)共享，在更高層面上推動審判工作的公平、公正與高效，進一步推動全社會的法制化進程，為構(gòu)建和諧社會做出積極的貢獻。這正是我們當代法院檔案管理工作人員的職責所在。

作者單位:北京市第一中級人民法院