民國時期的“公文程式”考

在民國時期，有不少冠以“公文程式”之名的各類文獻，其中既有由政府及有關部門制定的有關公文程式的各類文件，也有名為公文程式大全、公文程式全書、公文程式大觀之類的圖書。這些文獻是我國當前許多圖書館和檔案館的重要館藏，也是今人研究當時公文工作的重要資料。

但是無論是當時還是現在，一直未見對“公文程式”確切含義的討論和明示。在我國各類漢語字、詞典中，可以見到一些對“程式”的解釋，對“公文程式”的專門解釋卻非常含混簡單。所以，在當今學者的研究中，對“公文程式”一詞的理解和運用也很不統一，有人將公文程式理解為公文格式，也有人將公文程式認作公文的文種規定，還有人認為公文程式就是公文寫作的體例要求……種種觀點不一而足。

為此，本文嘗試對“公文程式”的概念及涵義進行一些探究，以利于學術界的進一步研究。

一、“公文程式”詞意辨析

在古代漢語中，“程式”一詞出現得比較早，最早見于《管子·明法解》:“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”。后來在各類現代漢語字、詞典中，一般將之定義為“規定的格式(規格式樣);一定的法式(標準的格式);形式。”(《現代漢語詞典》)。但是，如果我們仔細研究一下民國時期有關公文程式的文件和圖書，就會發現，當時的“公文程式”并不等同于“公文格式”，“公文程式”中雖然包含公文格式方面的內容，但不局限于公文格式。

自1912年至1949年的整個民國時期，南京臨時政府、北洋政府和國民黨政府及有關部門屢屢發布有關公文程式的文件(令或條例、規則等)，這些文件的內容大體可以分為三個部分:一是文種規定，這一內容往往要占到全部文件的二分之一以上，通常是作為固定性項目放在文件的起首部分;二是公文制作方面的要求，包括公文簽署、蓋印、記入年月日、公文編號、公文格式等，但與文種規定相比較，其內容顯得零散不固定，少數公文程式令(或條例、規則等)中甚至根本沒有涉及這方面的內容;三是公文公布，民國時期一直要求將政府發布的具有通行性質的公文在政府公報中發布，這也是民國各個時期有關公文程式文件中的一個經常性內容。

從這里可以非常明顯地看出，公文格式規定不僅不是公文程式令(或條例、規則等)惟一的內容，而且不是它的主體內容。“公文程式”實際上涉及到公文工作的各個方面，比“公文格式”的范疇要大得多。

民國時期還有一些名為“行文程式”、“公文書程式”的文件。“行文程式”主要用于具體規定特定機關團體間的行文關系、行文方式和應該使用的文種，實際上就是行文方面的規則;“公文書程式”是北洋政府時期發布的公文程式文件中的附件，主要用圖示的方式說明各類公文的格式，即后來的公文格式。這就說明，這里的“程式”確實不是指“格式”。

民國時期“公文程式”中的“程式”，所取的應該是古漢語中“程式”之意，即為“規程”或“規則”。“公文程式”即公文工作應遵守的基本規則。這一結論還可以從古代漢語中“程”和“式”兩個字的字義中得到一些旁證。

中國古代漢語中，“程”的本義為稱量谷物，并用作度量衡的總名:“程，品也。十發為程，十程為分，十分為寸”(《說文》)，“程者，物之準也”(《荀子·致仕》)，后來才被引申為“規矩、法則”(《現代漢語詞典》);“式”的本義則為法度、規矩:“式，法也”(《說文》)，“式，為法也”(《韻會》)，后引申為“規格、樣式”(《現代漢語詞典》)。由此可見，在古代漢語中，“程”和“式”都和“法”、“規則”等有直接的關系。

1999年版《辭海》中，“式”的釋義中還有“中國古代規定官署公文程式的法規名稱”一義。根據法律學者的研究，“式”自秦代開始，便是國家的法律形式之一，指國家機關辦事細則，其中包括一些公文方面的規定。例如云夢秦簡中有《封診式》，內容為司法工作各環節中的具體事項和公文格式。唐宋時期，“式”進一步成為國家法律體系的基本構成要素。《新唐書》記載:“唐之刑書有四，曰律、令、格、式。令者，尊卑貴賤之等數，國家之制度也;格者，百官有司之所常行之事也;式者，其所常守之法也。凡邦國之政必從事于此三者，其有所違及人之為惡而入于罪戾者，一斷以律。” 這當中的“式”，作為百官有司“所常守之法”，就是國家機關的辦事細則以及關于百官權責的具體規定，其中包括公文格式規定及一些相關公文辦理規定。《唐六典》中則規定:“凡律以正刑定罪，令以設范立制，格以禁違正邪，式以軌物程事”。其中的“軌物”，是指為事物設立遵循，而“程事”，則是設定辦事的規程。

宋代以后，與律、令、格等其他幾種法律形式并稱的“式”基本消失，那些國家機關辦事細則方面的內容被散布于各種則例中，明清兩代的會典就包括過去“式”的部分內容，公文文種、格式、處理等方面的一些規定也在其中。

從前述實際應用上也可以看出，民國時期的“公文程式”確實是源于上述古義，意為政府及有關部門在公文方面的規程或規則，由中央政府或有關部門以令或規則、條例等文件形式發布。

二、民國時期“公文程式令(或規則、條例)”的性質

民國時期的有關檔案和其他文獻證明，當時的“公文程式令(或規則、條例)”是由政府和有關部門制定的公文工作基本法規。

民國時期曾多次出版各種法規匯編，“公文程式令(或規則、條例)”作為一種公文法規位列其中。例如1922年司法部出版《改訂司法例規》(余紹宋編輯)，收錄了自1912年至1921年12月北洋政府頒行的有關司法法令，分約法、官制、官規(附勛位勛章)、審判、外交、公式、服制、行政訴訟等17類，當時發布的公文程式令即收錄于“公式”類下;1930年上海世界書局出版《現行行政法令大全》(吳樹滋編輯)，匯輯了自1925年至1930年6月底廣東革命政府、國民政府頒行的各項行政法令，共分官制、官規、內政、財政、外交等13類，國民政府于1927、1928年兩次修正頒布的公文程式條例列于其中的“官規”類。這些可以讓我們明顯感覺到，民國時期“公文程式”與唐宋以來的“式”有著很深的歷史淵源。

另外，自1912年1月26日南京臨時政府內務總長程德全奉孫中山大總統之令，將法制院呈擬的公文程式四條發至京中各部通令遵行之日起，此后直至1949年的數十年間，北洋政府、國民黨政府多次發布公文程式令(或規則、條例)，這些大多是由政府及有關部門制定，以大總統、國民政府、內務部、行政院的名義向全國頒行。其發布規格之高，足以說明其公文工作基本法規的地位。至今臺灣地區仍然是以“公文程式條例”的方式發布公文法規。

新中國成立后，我國一直是以《公文處理辦法》為文書工作基本法規，其內容不僅包括公文的種類、格式，還包括行文規則、收發文辦理、公文歸檔、公文管理等內容，涵蓋了文書工作的各個方面。所以，以當今的眼光看，民國時期的公文程式令(或規則、條例)只是對公文文種及格式等做出了一些規定，顯得簡陋而片面，與公文基本法規的地位不符。

對于這一情況的解釋應該是，文書工作的認識和管理水平不同，導致公文基本法規的內容構成有所不同。民國時期只是我國文書學的形成時期，文書工作尚未發展成熟，所以除文種及相應的一些制作要求外，其他方面不甚完備，直到三十年代國民黨政府發起“行政效率運動”以后，公文辦理、公文歸檔等工作才被重視和研究，但相關成果受到諸多限制，無法在全國大范圍頒行。例如民國時期國民黨政府推行文書檔案改革運動時，行政院、福建省政府、江蘇省政府等曾發布過文書處理辦法、處理公文規則等，對公文的收發辦理做出一些規定，但條件所限，這些規定依然未能從公文程式的層面推廣至全國。

不僅如此，2007年3月臺灣行政院公布最新《公文程式條例》，仍未將公文辦理及公文歸檔等內容納入公文程式的范疇。這份《公文程式條例》中包含有公文種類、蓋印簽署、日期記載、公文敘述方式、格式、文字要求、副本及抄送、送達、密件處理、電子文件管理等方面，盡管在內容上比以前豐富了許多，但是仍然沿用了民國時期公文程式的內容框架，沒有加入行文規則、收發文辦理、公文歸檔等方面的內容，這些一般還都是由各地區、單位、部門自行制定和執行。

總之，由于種種原因，1912至1949年民國時期的“公文程式”只包含了公文文種、格式(制作要求)等幾個基本內容。但隨著文書工作的發展，民國中后期“公文程式”一詞的內涵還是有所擴展。當時出版了許多諸如《新公文程式全編》、《最新應用公文程式》、《革新公文程式》、《現代公文程式》等名目的圖書，基本以政府發布的公文程式令(或規則、條例)為依據，對公文工作進行全面系統研究和介紹，“一些介紹公文寫作的講義、著述，把公文的固定格式及成文、辦文的程序、方法也稱之為公文程式。”①從而使“公文程式”的內涵得到了進一步的豐富，逐漸擴大至整個文書工作。

注釋:

①楊璐. 國民政府時期的公文程式. 山西檔案. 2004(5)

參考文獻:

1.呂志興. 宋“式”考論——兼論唐式之性質. 西南師范大學學報(人文社會科學版)， 2006(5).

2.呂志興. 宋格初探. 現代法學. 2004(8).

3.霍存福. 唐式性質考論. 吉林大學社會科學學報1996(6).

4.中國第二歷史檔案館. 民國時期文書工作和檔案工作資料選編. 檔案出版社，1987，07.

作者單位:北京聯合大學應用文理學院