對查處丟失職工檔案違法行為的法理探討

摘要:本文通過剖析北京市檔案局近期查處的一起丟失職工檔案的違法案件，對職工檔案的國家所有權、丟失檔案違法行為發生時間的確定、查處檔案違法行為的法律適用、行使檔案行政處罰自由裁量權的考量等四個方面的法理問題進行了論述，以期促進檔案行政執法尤其是檔案行政處罰工作的深入開展。

關鍵詞:職工檔案 違法行為 法理

面對檔案違法行為的隱蔽性、違法后果顯露的滯后性以及發現違法行為難度較大的實際困難，北京市檔案局(以下簡稱市檔案局)近年來把發現和查處檔案違法行為作為當前檔案行政執法的重點來抓，先后對四起檔案違法行為實施了行政處罰。

為了促進檔案行政執法工作的發展，現將近期市檔案局行政執法人員在查處丟失職工檔案違法行為中遇到的問題及自己的思考介紹如下，同大家研討交流。

一、案件查處情況

2008年12月1日，市檔案局接到群眾舉報，反映本市某企業存在故意藏匿、銷毀職工檔案的違法行為。市檔案局執法人員經過深入細致的調查取證，查明舉報人原系本市某企業職工，1995年12月8日，該企業將舉報人予以除名并將其職工檔案從本單位轉出。由于舉報人的職工檔案至今下落不明，該企業又不能提供確鑿證據證明本單位已將舉報人的職工檔案轉往其戶口所在地的街道勞動部門，客觀上造成職工檔案丟失的危害后果。

我們認為此行為違反了《企業職工檔案管理工作規定》第十八條“企業職工調動、辭職、解除勞動合同或被開除、辭退等，應由職工所在單位在1個月內將其檔案轉交其新的工作單位或其戶口所在地的街道勞動(組織人事)部門”和該規定第十九條“接收單位收到檔案經核對無誤后，應在回執上簽名蓋章，并將回執立即退回。逾期1個月轉出單位未收到回執應及時催問，以防丟失”以及《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》(以下簡稱《北京市實施〈檔案法〉辦法》)第三十四條“有下列行為之一的，由市或者區、縣檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任:(一)損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”等規定，屬于丟失檔案的違法行為。

根據《企業職工檔案管理工作規定》第十五條“對違反《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)、《中華人民共和國保守國家秘密法》的，要依法處理”以及《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條“有本辦法第三十四條第(一)項、第(二)項、第(三)項行為的，由市或者區、縣檔案行政管理部門給予警告，根據有關檔案的價值和數量，對責任單位可以并處1萬元以上10萬元以下罰款，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員可以并處500元以上5000元以下罰款;造成檔案損失的，由市或者區、縣檔案行政管理部門、有關主管部門根據損失檔案的價值，責令賠償損失”的規定，市檔案局于2009年3月6日對本市某企業給予警告的行政處罰。根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十三條“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的規定，市檔案局責令該企業認真整改，切實保障職工檔案的安全。

2009年3月11日，市檔案局收到被處罰企業報送的整改報告。該企業表示服從市檔案局的行政處罰決定，在今后的工作中要吸取教訓，采取有效措施加強對職工檔案的管理，杜絕再次發生類似違法行為。

二、相關法理問題的思考

在查處丟失職工檔案違法行為過程中，有以下四個法理問題需要認真梳理、形成共識:

(一)對職工檔案國家所有權的辨析

根據《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十四條和第三十五條的規定，只有發生“丟失屬于國家所有的檔案”的違法行為，檔案行政管理部門才能依法予以行政處罰。顯而易見，職工檔案是否屬于國有檔案，是檔案行政管理部門能否查處職工檔案管理中發生的檔案違法行為的首要問題。

人事檔案是組織、人事管理部門或其他有關部門在人事管理活動中形成的，關于個人經歷和德才表現，并以個人為單位集中保存起來以備查考的人事材料?？蓜澐譃閷W生檔案、工人檔案、干部檔案、軍人檔案四個部分①?！镀髽I職工檔案管理工作規定》第二條“企業職工檔案是企業勞動、組織、人事等部門在招用、調配、培訓、考核、獎懲、選拔和任用等工作中形成的有關職工個人經歷、政治思想、業務技術水平、工作表現以及工作變動等情況的文件材料。是歷史地、全面地考察職工的依據，是國家檔案的組成部分?！?006年國家檔案局在就人事檔案丟失訴訟對最高人民法院的答復中指出“人事檔案是國家檔案的重要組成部分，其權屬歸國家所有。任何單位和個人對人事檔案均無隨意處置的權利。單位對人事檔案負有保管義務”②。由此可見，從檔案所有權的角度來看，作為人事檔案重要組成部分的職工檔案，屬于國有檔案的范疇。丟失職工檔案屬于“丟失屬于國家所有的檔案”的違法行為，檔案行政管理部門應當依法予以查處。

由于人事檔案事關公民個人的切身利益，公民向檔案行政管理部門舉報、要求查處人事檔案管理中的違法行為的愿望尤為強烈。在當前檔案行政管理部門依法履行行政處罰職責缺乏案件線索的情況下，應當對公民舉報的涉及人事檔案的違法行為予以高度關注，從中發現有價值的案件線索。

(二)對丟失檔案違法行為發生時間的確定

根據《行政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”的規定，確定丟失職工檔案的時間是否距發現之日起不超過兩年，是能否給予行政處罰的關鍵因素。

本市某企業1995年把舉報人除名后，認為本單位已根據有關規定將其職工檔案提請其戶口所在地的某區勞動行政部門審核后轉交某街道勞動部門保存，而某區勞動行政部門及某街道勞動部門均否認曾經接收和保存過舉報人的職工檔案，舉報人據此認為本市某企業并未將其職工檔案轉出。也就是說，1995年本市某企業轉交舉報人的職工檔案以來，有關當事各方均認為該檔案有著確切的下落，不存在丟失檔案的情況。只有在2008年市檔案局接到舉報、進行調查取證后，才徹底查清了舉報人的職工檔案下落不明，最終確定了該檔案已經丟失的事實。鑒于本市某企業只能提供證據證明已轉出舉報人的職工檔案而不能提供證據證明已將檔案轉交其戶口所在地的某街道勞動部門保存，舉報人的職工檔案下落不明顯然與本市某企業履行轉交職工檔案的法定責任不到位有著直接的因果關系，市檔案局據此認定該企業應當對丟失職工檔案的違法行為承擔必要的法律責任。

需要說明的是，舉報人的職工檔案從本市某企業轉出后下落不明，只是表明該檔案脫離了有關單位的有效管理。由于存在將來重新發現該檔案下落的可能性，因此檔案下落不明并不一定意味著其已經丟失。由于下落不明的檔案一旦被認定為丟失就構成了檔案違法行為，對此負有直接責任的人員必須承擔相應的法律責任，借鑒《中華人民共和國民事訴訟法》為人民法院針對下落不明滿一定期限的公民設定判決宣告死亡的特別程序，公民在被法院判決宣告死亡后，其原有的婚姻關系隨之消滅，繼承由此開始的規定③，對于下落不明的檔案能否確認其已經丟失，我們認為應當由檔案行政管理部門經由調查核實的特定程序來予以最終確認。借鑒1988年《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》“被宣告死亡的人，判決宣告之日為其死亡的日期”的規定，我們認為丟失檔案違法行為發生時間應當推定以檔案行政管理部門經過調查取證，最終確認本市某企業存在丟失職工檔案違法行為之時起算。

(三)查處檔案違法行為的法律適用

由于《檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)和《北京市實施〈檔案法〉辦法》對行政處罰都作了相應的具體規定，根據《中華人民共和國立法法》第六十三條第一款“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”的規定，在查處檔案違法行為時，究竟是適用作為上位法的《檔案法》和《檔案法實施辦法》，還是作為下位法的《北京市實施〈檔案法〉辦法》，要看這三部法律、行政法規和地方性法規之間是否存在相互抵觸的情況。

檔案行政管理部門的行政處罰權是1996年7月全國人大常委會通過修改《檔案法》賦予的。由于這是在1996年3月全國人大制定《行政處罰法》對行政機關的行政處罰權予以嚴格限制的情況下，國家把行政處罰權賦予一個以前沒有此項權力的行政管理部門的第一部法律，因此《檔案法》對檔案行政管理部門實施行政處罰權的范圍予以了嚴格的限制。根據《檔案法》第二十四條第二款的規定，只有“在利用檔案館的檔案中”這一有限范圍內發生“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的;擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的;涂改、偽造檔案的”三種檔案違法行為，檔案行政管理部門才能對違法者給予行政處罰。由于在現實工作中，檔案違法行為大多發生在利用檔案館的檔案這一特定領域之外，為了有效制裁檔案違法行為，切實保障檔案安全，《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條突破了《檔案法》第二十四條第二款的限制，授權檔案行政管理部門對發生在“利用檔案館的檔案”之外的上述三種檔案違法行為給予行政處罰。

對《檔案法》、《檔案法實施辦法》和《北京市實施〈檔案法〉辦法》關于行政處罰的規定進行比較，《北京市實施〈檔案法〉辦法》授權檔案行政管理部門對“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的;擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的;涂改、偽造檔案的;擅自出賣或者轉讓國家所有的檔案及集體所有、個人所有的以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案的;倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”五種檔案違法行為給予行政處罰，運用“警告、罰款、沒收違法所得”三種行政處罰種類，罰款幅度為“對責任單位可以并處1萬元以上10萬元以下罰款，對直接負責的主管人員或者其他責任人員可以并處500元以上5000元以下罰款”的規定，這與其上位法《檔案法》和《檔案法實施辦法》)的規定是完全一致的，符合《行政處罰法》第十一條第二款“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”的要求。

有鑒于此，《北京市實施〈檔案法〉辦法》在給予行政處罰的行為、種類和幅度三個方面嚴格遵照其上位法《檔案法》和《檔案法實施辦法》的有關規定，這三部法律、行政法規和地方性法規在行政處罰的規定方面并沒有相互抵觸之處。對于本市某企業丟失檔案的違法行為，檔案行政管理部門完全可以根據《北京市實施〈檔案法〉辦法》的規定給予行政處罰。

(四)對行使檔案行政處罰自由裁量權的考量

檔案行政處罰自由裁量權，是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權限范圍內，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權。根據《檔案法實施辦法》第二十八條和《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條的規定，對于丟失檔案違法行為的責任者，由檔案行政管理部門給予警告，并可對單位處1萬元以上10萬元以下罰款，對個人處500元以上5000元以下罰款。造成檔案損失的，還可責令賠償損失。

為了進一步做好規范行政處罰自由裁量權工作，根據2007年北京市人民政府制定的《北京市關于規范行政處罰自由裁量權的若干規定》④第六條“規范行政處罰自由裁量權應當遵守下列規定:(一)法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，行政執法部門應當明確適用不同種類行政處罰的具體條件;(二)法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，行政執法部門應當根據涉案標的、過錯、違法手段、社會危害等情節劃分明確、具體的等級”的規定，按照《檔案法實施辦法》和《北京市實施〈檔案法〉辦法》關于罰款數額“根據有關檔案的價值和數量”予以確定的要求，2008年市檔案局制定的《北京市檔案行政處罰自由裁量權規范應用標準》⑤以“涉案標的”作為規范檔案行政處罰自由裁量權的基本標準，把涉案標的價值以“保管期限”為標準具體細分為“永久”和“定期”兩個檔次，把涉案標的數量以紙質檔案為標準(其他載體檔案參照執行)在“永久”和“定期”兩個檔次內再進行具體的劃分。

根據《行政處罰法》第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規定，在“警告、罰款、沒收違法所得”三種檔案行政處罰種類中，《北京市檔案行政處罰自由裁量權規范應用標準》高度重視檔案行政處罰的教育功能，倡導檔案行政管理部門對大多數輕微檔案違法行為適用“警告”的行政處罰。考慮到普通的職工檔案其價值和數量都較為有限的實際情況，根據《北京市檔案行政處罰自由裁量權規范應用標準》關于“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”違法行為，涉案標的為1頁-50頁以下的永久保管檔案、1頁-250頁以下的定期保管檔案，行政處罰種類適用“警告”的規定，市檔案局決定對丟失舉報人職工檔案的企業給予警告的行政處罰。

根據《行政處罰法》第七條“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任”以及《中華人民共和國民法通則》第一百三十四條“承擔民事責任的方式主要有:(七)賠償損失”的規定，考慮到2008年人民法院經過審理已經認定該企業對丟失職工檔案負有過錯、判決其賠償舉報人人民幣六萬元的情況，市檔案局決定不再對該企業造成檔案損失的過錯作出責令賠償損失的處理。

以上是我們對參與查處丟失職工檔案違法行為的情況介紹及其法理分析。徒法不足以自行，查處檔案違法行為是提高社會檔案意識和檔案法制觀念最有效的途徑和手段。我們相信，在廣大檔案行政執法人員的辛勤努力下，隨著檔案行政執法尤其是檔案行政處罰工作的深入開展，必將為檔案事業營造出一個良好的發展環境。

注釋:

① 王英瑋.專門檔案管理.中國人民大學出版社，2004:P84.

② 《國家檔案局辦公室關于人事檔案丟失訴訟有關問題的答復》(檔辦〔2006〕54號)

③ 柴發邦.民事訴訟法學.北京大學出版社，1992:P285.

④ 《北京市人民政府關于印發行政執法責任制配套制度的通知》(京政發〔2007〕17號)

⑤ 《北京市檔案局關于印發檔案行政執法責任制配套制度的通知》(京檔通〔2008〕1號)

作者單位:北京市檔案局