關于檔案行政執法方式的調查與思考

根據2010年8月河南省檔案局政策法規處對各省轄市檔案局行政執法工作開展情況的調查，試對檔案行政執法方式有關問題進行分析和討論。

1 調查項目概述

調查采用統一格式的調查問卷，由省檔案局政策法規處工作人員通過電子郵箱發給各省轄市檔案局相關科室負責人。在規定時間內，有14個省轄市檔案局填報了調查問卷。其中，1個市因前后回答出現明顯邏輯錯誤，被視為廢卷。這13份有效答卷，數量上占到了全省18個省轄市的2/3多，地域分布比較平均，檔案工作整體水平好中差都有，能夠反映河南省轄市一級檔案行政執法工作的現狀。

2 調查結果與分析

2.1 檔案行政執法工作總體形勢趨好，行政執法走向制度化、經常化。

調查結果顯示，2008年以來，13個省轄市中，連續3年都開展過檔案行政執法監督檢查的有7個，在兩個年度內開展過的有4個，在一個年度內開展過的有1個，1次也沒有開展過的只有1個。考慮到這次調查的時間是8月初，2010年尚未開展的5個市仍有可能開展等因素，可以得出這樣的判斷:檔案行政執法檢查日益成為檔案行政管理部門的重要管理手段，并逐漸制度化、經常化。開展檔案行政執法檢查的時間，抽查和專項執法檢查一般為3至10個工作日;全市性的綜合執法檢查一般不少于1個月。

檔案行政執法監督檢查的形式多樣。從名稱看，有檢查、執法檢查、行政執法檢查、行政執法與調研、執法年檢、行政執法監督檢查等。以“行政執法檢查”居多。從組織情況看，有檔案行政管理部門會同人大專門委員會、政府法制辦聯合開展的，也有與有關行業主管部門聯合開展的，但依法單獨開展行政執法活動的已占絕大多數。從檢查內容看，有以檔案安全、年度文件歸檔整理工作為對象的專項檢查，但主要是內容相對全面的綜合檢查，每年重點查一部分單位(或系統)，通過幾年時間完成一個輪回。

2.2 檔案行政執法實際效果不容樂觀，行政執法“怕得罪人”、“解決不了問題”。

下表中，“\\”表示調查問卷中該項未填寫內容。出現這種情況，有幾種可能，一是填表人不清楚，二是不好意思填“0”，三是不方便據實填寫。

各省轄市填報的配合上級執法檢查次數、主動執法次數、發整改通知書次數差別很大，可能是由于未作詳細說明，導致有的是將對1個單位的執法檢查算作1次，有的則是對1次執法檢查活動算作1次;有的整改通知書是以文件形式下發，1份文件涉及好多家單位，有的則是制式執法文書，1個單位算作1次。但不管怎樣，都可以說明，通過開展檔案行政執法檢查，發現了一些《檔案法實施辦法》第二十七條、《河南省檔案管理條例》第三十二條規定的輕微違法行為，通過下發整改通知書的形式，各有關單位及時進行了整改(理論上應該如此，調查結果顯示各省轄市的行政處分案件、行政處罰案件數均為無)。

調查結果顯示，各省轄市檔案局都將行政執法列入了總體工作計劃，建立健全了行政執法的各項規章制度和行政執法責任制，專設或明確有科室負責行政執法工作，行政執法人員取得了“河南省行政執法證”。但從調查顯示的開展執法檢查次數、發現檔案違法案件來源、違法案件查處情況及查處結果看，檔案行政執法的實際效果不容樂觀。

調查結果顯示(權且將“\\”視為0)，各省轄市在開展檔案行政執法檢查中，均未發現檔案違法案件;接受舉報，只有A市受理過1起“損毀檔案”違法案件，但未結案。細查答卷，發現L市雖在“立案查處”和“查處結果”等項填的都是“0”，但在“違法案件類型”和“行政處分案件類型”兩項選擇了“其他”。我們不清楚A市發生的案件損毀了什么，是什么原因導致未結案?也不清楚L市填的“其他”是筆誤，還是有所指?但試想一下，近五年來，各省轄市真的就沒發生過檔案違法案件嗎?真的就只有1起群眾舉報案件嗎?在行政執法檢查中，真的就沒發現過檔案違法案件嗎?

調查第五部分“對檔案執法監督檢查的意見”中，有“你認為執法工作目前的最大問題是”、“你認為執法工作要搞好，關鍵是”等選擇題，因備選答案較多未作詳細統計，但問卷中提供的“執法對象特殊怕得罪人”、“解決不了問題”，無疑都應是主要原因。因為怕得罪人，所以解決不了問題;因為解決不了問題，所以沒必要得罪人。惡性循環，導致檔案行政執法形式上轟轟烈烈，實際效果不盡如人意。

2.3 檔案行政執法工作任重道遠，行政執法還需細化、深化。

細讀13個省轄市的調查答卷，雖然都認為檔案行政執法工作很重要，但從中可以感受到大家對檔案行政執法工作現狀的無奈。將調查最后一題“你認為執法工作的最佳形式是”制成餅圖，可以直觀地看出大家的選擇。如果將前兩項合在一起，那就是:開展檔案行政執法工作的最佳形式是“經常主動開展”。那么，怎樣經常主動開展，檔案行政執法才能落到實處呢?

3 調查引發的思考

3.1 經常主動開展檔案行政執法，要靈活運用行政執法的各種具體方式。《河南省檔案局行政執法責任制實施方案相關配套文件》列出的行政執法行為有:行政許可、行政確認、行政處罰、行政強制、行政裁決五項。其他一些省市還規定有行政檢查、行政復議和行政獎勵等。對照本次調查各省轄市填報的檔案行政執法行為，多應算是行政檢查行為。經常主動開展行政(執法)檢查是必須做的，通過開展行政(執法)檢查，可以及時發現苗頭性問題，及早采取措施防患于未然;可以及時發現檔案違法案件，及早采取措施避免事態進一步擴大。但光靠行政(執法)檢查是不夠的，檢查發現了問題，接受群眾舉報，受理有關檔案事務，都要用到其他行政執法方式。現在問題是，在這些方面我們少有作為，即使做了也沒有認識到就是在開展檔案行政執法。

3.2 經常主動開展檔案行政執法，要處理好行政執法與業務監督、指導的關系。專門設置業務指導機構可能是檔案部門的特色。但行政執法與業務監督、指導是分不開的，省級以上檔案行政管理部門有專門的政策法規司(處)，開展行政執法活動尚離不開相關業務司(處)的配合;到了省轄市一級，相當一部分其實就是一個科室。而且，從工作內容上也不好分開。國家檔案局《關于加強對基層單位檔案工作監督、指導的意見》(檔辦[2007]59號)就明確提出:“要以檔案行政執法檢查為主要手段，將執法檢查與業務監督、指導結合起來，擴大執法檢查的覆蓋面，增加頻度，強化力度。對基層單位檔案工作開展檔案行政執法檢查，要以是否將檔案工作納入工作計劃、納入領導議事日程，是否建立了檔案工作機構、配備了檔案工作人員，是否按國家規定將應當歸檔的文件材料收集齊全，分類保管，檔案保管是否存在安全隱患等內容作為監督、指導的重點。”可以看出國家檔案局也未對二者加以嚴格區分。按照該文件要求的“近年來，國家和一些省級檔案行政管理部門以不同形式、方式對機關、團體、企業、事業單位開展了專項或綜合性的檔案業務年度檢查、考核、認證、認定等活動，這些經過實踐檢驗被證明行之有效的檢查方式和檢查內容，同樣適用于對基層單位檔案工作的監督、指導”，我們應該樹立一種理念，檔案行政管理部門既是檔案行政執法的主體，又是服務社會各項檔案事務的團隊，行政執法與業務監督、指導可以很好地統一起來。不過是業務監督、指導相對更靈活一些，各項行政執法行為則必須嚴格執行執法程序和依據。