也談基層檔案管理的“卷”“件”問題

摘要:本文從檔案管理“卷”與“盒”概念的定義與組織方法，檔案的“唯一性”，檔案移交進(jìn)館的法律依據(jù)，文書立卷改革的目的與目前基層檔案數(shù)字化管理的實(shí)際，檔案散缺與錯(cuò)位問題的成因，解決問題的方法等方面，論述了不能退回“卷”級(jí)管理，實(shí)行“多套歸檔制”和檔案提前移交檔案館的問題。

關(guān)鍵詞:基層檔案管理;適用“卷”“件”問題

《檔案管理》2010年第3期刊載了張麗莉、葉玉紅、周新英三同志的《基層檔案管理宜“卷”不宜“件”》一文(以下簡(jiǎn)稱“張文”)。文章肯定了“歸檔文件由‘卷’改為‘件’后，解決了基層‘立卷難’的問題”，但又出現(xiàn)了基層單位“歸檔文件有散缺與錯(cuò)位的現(xiàn)象”。

“張文”在全面分析了縣直單位與鄉(xiāng)級(jí)檔案室專職人員少、兼職過多，業(yè)務(wù)水平低，工作不認(rèn)真，自動(dòng)化管理?xiàng)l件差的現(xiàn)狀后，得出了“基層檔案管理宜‘卷’不宜‘件’”的結(jié)論。認(rèn)為“縣級(jí)檔案行政管理部門”，“應(yīng)該對(duì)本行政區(qū)內(nèi)文件歸檔方面做出相應(yīng)的調(diào)整”。建議:“在現(xiàn)有的歸檔文件整理方法的基礎(chǔ)上，改‘件’裝為‘卷’裝”，“以‘盒’為單位裝訂成‘卷’”;或“在文件歸檔時(shí)，采取‘多套歸檔制’，即在每年文件歸檔完畢后，直接將一套完整的檔案移交縣檔案館”;“不能實(shí)行上述兩種方法”的，“可將縣直單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層檔案室向縣檔案館移交檔案的時(shí)間縮至兩年，這樣，可減少歸檔文件檔案的散缺與錯(cuò)位”。

我完全同意“張文”關(guān)于縣直單位與鄉(xiāng)級(jí)檔案室目前存在的諸多問題。但對(duì)“張文”提出解決問題的方法措施不敢茍同，這里，把有異議之處略述如下，兼與張麗莉、葉玉紅、周新英三同志商榷，也望廣大檔案界同仁不吝指教。

1 “卷”與“盒”不是同等概念，不能同等視之，以“盒”為單位裝訂成“卷”不可取

中華人民共和國(guó)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語(yǔ)》(DA/T1-2000)中設(shè)定:案卷是“由互有聯(lián)系的若干文件組合成的檔案保管單位”，它是“將若干文件按形成規(guī)律和有機(jī)聯(lián)系組成”的。中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》(DA/T22-2000)規(guī)定:“歸檔文件按室編件號(hào)順序裝入檔案盒”;《河南省檔案局<歸檔文件整理規(guī)則>實(shí)施細(xì)則》第四十條規(guī)定:“檔案盒是歸檔文件的裝具，不具備保管單位的作用。”由此可見，“卷”與“盒”的組織方法完全不同，它們是不等同概念，不能同等視之，不能因改變裝訂方法而互相轉(zhuǎn)化。

另外，以“盒”為單位裝訂成“卷”還有諸多問題需要解決。如果以“盒”為單位裝訂成“卷”，那么，還寫不寫案卷標(biāo)題?它算不算檔案保管單位?如果不寫案卷標(biāo)題，這樣整理的檔案怎樣編制目錄?怎樣查找利用?如果擬寫案卷標(biāo)題，又該怎樣擬寫?如果恢復(fù)了卷級(jí)整理，“立卷難”的問題不是又回來了嗎?一系列問題表明，以“盒”為單位裝訂成“卷”的方法不可取。

2 “多套歸檔制”有悖檔案的“唯一性”原則

“張文”建議，“在文件歸檔時(shí)，采取‘多套歸檔制’”，“文件歸檔完畢后，直接將一套完整的檔案移交縣檔案館”。如果這樣，文書處理單和原稿該怎樣處理?該歸入哪一套檔案?這種“多套歸檔制”是否有悖檔案的“唯一性”原則?雖然《河南省檔案局(歸檔文件整理規(guī)則)實(shí)施細(xì)則》第十三條規(guī)定“歸檔文件實(shí)行兩套制”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，“一套按《規(guī)則》進(jìn)行文件級(jí)整理，一套按不同發(fā)文字號(hào)進(jìn)行整理，加封面、歸檔文件目錄、備考表，裝訂成發(fā)文匯集”。這樣，仍不違檔案的“唯一性”原則。而“張文”建議的“多套歸檔制”與其明顯不同。

3 檔案提前移交檔案館有悖檔案法律法規(guī)，現(xiàn)行縣級(jí)檔案館也難承受其任

“張文”的建議，不論是歸檔完畢后直接移交進(jìn)館，還是將移交檔案進(jìn)館的時(shí)間縮至兩年，都有一個(gè)合法性問題。《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十三條第二款中規(guī)定:“屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起，滿10年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。”如果“每年文件歸檔完畢后，直接將一套完整的檔案移交縣檔案館”，或把“向縣檔案館移交檔案的時(shí)間縮至兩年”，明顯有悖現(xiàn)行檔案管理的法律法規(guī)，也會(huì)造成縣級(jí)檔案館藏量和查找利用率急劇上升，在目前縣級(jí)檔案館人力、物力、庫(kù)房的條件下，能承受得起嗎?我看未必。

4 文書立卷改革的目的是多方面的，不僅僅是為了適應(yīng)計(jì)算機(jī)管理的需要

2001年，實(shí)行文書立卷改革的目的是“簡(jiǎn)化整理、深化檢索”，緩解機(jī)關(guān)檔案部門與文書部門之間的矛盾，理順機(jī)關(guān)檔案工作職能，為檔案保護(hù)、檔案利用、檔案現(xiàn)代化管理創(chuàng)造條件。“簡(jiǎn)化整理”，解決了基層“立卷難”的問題和文檔部門的矛盾，“深化檢索”，提高了檔案利用質(zhì)量和服務(wù)水平，理順了機(jī)關(guān)檔案工作職能。“張文”在肯定改革“解決了基層‘立卷難’問題”的同時(shí)，又以基層單位“文件歸檔以‘件’管理?xiàng)l件不成熟”為由，得出了“基層檔案管理宜‘卷’不宜‘件’”的結(jié)論，未免有些武斷。目前，我國(guó)南部和東部地區(qū)機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化已達(dá)到了相當(dāng)高的程度，就連經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)的辦公自動(dòng)化水平也有了一定的提高。張、葉、周三同志只統(tǒng)計(jì)了所在縣檔案管理部門辦公數(shù)字化占立檔單位的14.8%，而實(shí)際上，實(shí)行辦公自動(dòng)化的單位不僅僅如此。據(jù)筆者了解，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的人事、人口與計(jì)劃生育、財(cái)政、金融、稅務(wù)、工商、技監(jiān)、電業(yè)、電訊、郵政、公、檢、法、文化等多行業(yè)都實(shí)現(xiàn)了辦公數(shù)字化。只是，在目前社會(huì)檔案意識(shí)相對(duì)淡薄的情況下，由于對(duì)檔案部門經(jīng)費(fèi)投入不足，才有了多數(shù)單位檔案管理沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的現(xiàn)象，這并不意味著“文件歸檔以‘件’管理?xiàng)l件不成熟”，而是應(yīng)加大檔案經(jīng)費(fèi)投入，為檔案數(shù)字化管理創(chuàng)造條件，逐漸提高檔案現(xiàn)代化管理水平。

5 檔案散缺與錯(cuò)位現(xiàn)象，并不是因?qū)嵭辛艘浴凹睘閱挝还芾碓斐傻慕Y(jié)果

筆者在多年的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，檔案散缺與錯(cuò)位并不是以“件”為單位管理的單獨(dú)問題。案卷級(jí)管理的檔案同樣存在著檔案散缺與錯(cuò)位問題，而且，這種現(xiàn)象一旦發(fā)生，其不良后果更加嚴(yán)重。“張文”闡述的“造成歸檔文件散缺與錯(cuò)位現(xiàn)象的原因”，除了所謂的“借閱者對(duì)借用‘卷’與借用‘件’的重視程度不同”外，其他原因同樣也是造成以“卷”為單位管理出現(xiàn)檔案散缺與錯(cuò)位問題的原因。如果像“張文”主張解決“立卷難”的問題那樣，“加強(qiáng)基層檔案管理人員的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)對(duì)基層檔案管理工作和立卷(整理)工作的指導(dǎo)，增加對(duì)檔案管理經(jīng)費(fèi)的投入，提高檔案管理人員工作責(zé)任心和積極性等途徑解決”目前存在的問題，“歸檔文件散缺與錯(cuò)位現(xiàn)象”不是可以迎刃而解了嗎?為什么還要重新退回卷級(jí)整理與管理，增加“立卷難”的問題呢?

6 解決問題的關(guān)鍵是加強(qiáng)檔案宣傳與檔案業(yè)務(wù)建設(shè)，增加經(jīng)費(fèi)投入

造成基層檔案散缺與錯(cuò)位現(xiàn)象的主要原因，是基層單位檔案人員專職少、兼職過多，檔案人員業(yè)務(wù)水平低，培訓(xùn)不及時(shí)，工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，檔案經(jīng)費(fèi)投入不足，現(xiàn)代化管理程度低等。只有在加大檔案宣傳力度，提高社會(huì)檔案意識(shí)，增加檔案投入，提高檔案數(shù)字化管理程度，加強(qiáng)基層檔案管理人員培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)檔案工作人員職業(yè)道德修養(yǎng)建設(shè)，提高檔案管理人員的工作責(zé)任心和積極性的基礎(chǔ)上，才能解決檔案散缺與錯(cuò)位的問題。單靠退回“卷”級(jí)整理與管理，不但不能解決此問題，而且又退回到了“立卷難”的時(shí)代，有弊有利。