淺析縣檔案局執(zhí)法人員配備對檔案執(zhí)法工作的影響

按照《檔案法》及其《實施辦法》的規(guī)定，縣級檔案行政管理部門(以下簡稱“縣檔案局”)是檔案行政執(zhí)法的最基層組織。在實際工作中，直接涉及人民群眾切身利益的檔案執(zhí)法，比如檔案買賣的審批、征購等行政行為大多數(shù)是由縣檔案局做出的。我國的近3000個縣級檔案局(含縣級區(qū))，無論是從機關數(shù)量上，還是從實際負責的工作量上，都是檔案系統(tǒng)執(zhí)法的主體。它們是否配有足額的執(zhí)法人員、執(zhí)法人員的構成是否合理，不僅決定著它們自身能否依法行政，也在很大程度上影響著整個檔案系統(tǒng)的執(zhí)法水平。近日，筆者抽取了六個縣檔案局對其“執(zhí)法證”、“監(jiān)督證”的持證人員情況進行了調查。這六個縣都沒有配備持有“監(jiān)督證”的人員，持有“執(zhí)法證”的人員共有19名，具體的分布和構成是:一個縣七名、一個縣五名、三個縣兩名、一個縣只有一名，其中有四個縣配備的執(zhí)法人員包括局長或副局長，有五個縣配備的執(zhí)法人員中包括從事檔案業(yè)務指導的人員。縣檔案局執(zhí)法人員的這種配備和構成是不能滿足檔案執(zhí)法需要的。

1 檔案執(zhí)法人員的這種配備狀況不能滿足執(zhí)法工作的需要，縣檔案局很難依法行政

1.1 配備兩個或一個執(zhí)法人員的縣檔案局無力承擔《檔案法》賦予的行政處罰職責。按照《檔案法》第二十四條“……有第一款第四項、第五項違法行為的由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款……”、國家檔案局制定的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十三條“檔案行政管理部門做出對單位處以五萬元以上罰款，對個人處以三千元以上罰款決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利……”及《行政處罰法》第三十七條“行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件……執(zhí)法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避”、第四十二條“行政機關作出……較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政管理機關應當組織聽證……聽證由行政管理機關指定的非本案調查人員主持;當事人認為主持人與本案有直接利害沖突的，有權申請回避……”的規(guī)定可知，檔案局要進行行政處罰首先就要進行執(zhí)法調查，執(zhí)法調查的人員應不少于兩人，如果出現(xiàn)回避的情況，只有兩個或一個執(zhí)法人員的縣，顯然無法完成調查。退一步說，即使調查階段沒有出現(xiàn)回避的情況，完成了調查，并在此基礎上作出了初步的處罰決定，如果需要聽證，由于僅有的兩名檔案執(zhí)法人員都參與了執(zhí)法調查，這些執(zhí)法人員配備較少的縣就會連聽證主持人也找不到，更何況聽證主持人也有個是否回避的問題，假如聽證階段也出現(xiàn)了須回避的情況，就會更加凸顯檔案執(zhí)法人員的配置矛盾。只有兩個或一個執(zhí)法人員的檔案局是很難完成調查、回避、聽證程序的，連程序都無法完成，行政處罰就無從談起。

1.2 配備兩個或一個執(zhí)法人員的縣檔案局也無力承擔《檔案法》賦予的行政許可職責。按照《檔案法》第十六條“……集體所有和個人所有的……檔案向國家檔案館以外的單位或個人出賣的，應當按照有關規(guī)定由縣級人民政府檔案行政管理部門批準……”及《行政許可法》第三十四條“……根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查”、第四十六條“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的……事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證”、第四十八條“……行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避”的規(guī)定，行政許可每個環(huán)節(jié)所需執(zhí)法人員的條件和人數(shù)都是有要求的，一些縣檔案局雖然具有檔案買賣的審批權，但由于執(zhí)法人員的配置較少，很難按照《行政許可法》規(guī)定的程序進行執(zhí)法。比如，只配置兩名或一名執(zhí)法人員的縣，如果在核查階段出現(xiàn)回避的情況，連核查情況需要的法定人數(shù)都達不到，更不要提后面的聽證及聽證主持人的回避了，行政許可這項工作在這些縣是無法進行的。

1.3 配備兩個或一個執(zhí)法人員的縣檔案局無力承擔《檔案法》中的行政強制責任。根據(jù)《檔案法》第十六條“集體所有和個人所有的……檔案……檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施;必要時，可以收購或者征購”、第二十四條“……由縣級以上人民政府檔案行政管理部門……依照本法第十六條的規(guī)定征購所出賣或者贈送的檔案”及國家檔案局《檔案執(zhí)法檢查工作暫行規(guī)定》第八條“縣級以上檔案行政管理部門對各自管轄范圍內檔案法規(guī)的貫徹實施情況進行監(jiān)督檢查”的要求，縣檔案局對非國有檔案所有者具有當然的強制權。目前我國正在制定《行政強制法》。在《行政強制法》出臺之前，行政強制作為行政執(zhí)法的一種形式，必須遵守現(xiàn)有的行政執(zhí)法規(guī)定。具體到我省，在執(zhí)行行政強制時就應按《河南省行政執(zhí)法條例》第二十三條“……行政機關對已經(jīng)立案的案件，應當組織兩名以上人員調查取征……”及第二十五條對行政機關工作人員回避的有關規(guī)定執(zhí)行。一個縣只有兩個甚至一個檔案執(zhí)法人員的現(xiàn)實就決定了檔案局是很難按回避規(guī)定和調查取證的要求開展工作的，當然也就無法履行建立在此基礎上的行政強制職責。

1.4 檔案行政執(zhí)法人員的構成也不能滿足依法行政的要求。按照《河南省人民政府關于實行持證上崗亮證執(zhí)法的通告》(以下簡稱《通告》)要求，行政執(zhí)法證分“執(zhí)法證”和“監(jiān)督證”兩種。“‘執(zhí)法證’是行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權的資格證明。依法取得‘執(zhí)法證’的人員，有權按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職權，在本行政區(qū)域內從事行政執(zhí)法工作;未取得‘執(zhí)法證’的，無權從事行政執(zhí)法工作”，“‘監(jiān)督證’是省政府賦予行政執(zhí)法監(jiān)督人員對行政執(zhí)法工作實施監(jiān)督與檢查的憑證……縣級以上人民政府工作部門取得‘監(jiān)督證’的人員，依照上級監(jiān)督下級的原則，對本系統(tǒng)發(fā)生的執(zhí)法違法行為有權當場制止和糾正……提出暫扣行政執(zhí)法證件的建議，有權對實施執(zhí)法違法行為的人員進行批評教育、責令改正。”《河南省行政執(zhí)法條例》實施辦法第二十一條規(guī)定:“……行政機關作出行政處罰和行政裁決決定……行政機關負責人應當依法審查并作出處理決定。對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”從上述規(guī)定可以看出，單位負責人由于是對執(zhí)法行為進行審查并作出決定之人，工作性質應是監(jiān)督范疇，按照持證上崗的要求，單位負責人應具有“監(jiān)督證”，否則就會出現(xiàn)持有“執(zhí)法證”的人員做出的行政行為要由無“監(jiān)督證”之人進行審查的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象暴露出兩個方面的問題:一是不能保證整個執(zhí)法、監(jiān)督都在法治要求的軌道之內運行，削弱執(zhí)法的公正性、權威性。二是會產(chǎn)生“居監(jiān)督崗、做監(jiān)督工作，卻無‘監(jiān)督證’”這種有違《通告》精神的后果。筆者調查的六個縣檔案局沒有一人持有“監(jiān)督證”，縣級檔案執(zhí)法人員的這種構成與依法行政的要求是有距離的。

2 縣檔案局的這種人員配備給檔案行政執(zhí)法帶來了很多問題

2.1 由于這六個縣都沒有配備持有“監(jiān)督證”的人員，給檔案執(zhí)法的層級監(jiān)督造成了困難，檔案執(zhí)法工作很難正常開展。加強上級對下級的監(jiān)督，理順層級監(jiān)督，對于順利推行依法行政具有重要意義。然而，筆者調查的六個縣檔案局都沒有設置持有“監(jiān)督證”的人員，因此，按照《通告》要求，檔案局內部的層級監(jiān)督很難合法地進行，層級監(jiān)督在檔案執(zhí)法中也很難發(fā)揮應有的作用。另外，由于檔案行政管理部門內部沒有持“監(jiān)督證”的人員，正如筆者在1.4部分所分析的，檔案局負責人對檔案執(zhí)法行為的審批和決定就會失去合法性，進而會造成檔案執(zhí)法行為的違法，給檔案執(zhí)法的正常開展帶來困難。

2.2 縣級檔案執(zhí)法人員配備不足，會給上一級檔案局的執(zhí)法工作帶來壓力。按照國家檔案局《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第八條“縣級以上檔案行政管理部門對各自管轄范圍內檔案法規(guī)的貫徹實施情況進行監(jiān)督檢查……”、《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第九條“上級檔案行政管理部門在必要時可以辦理下級檔案行政管理部門管轄的行政處罰案件……下級檔案行政管理部門認為……需要由上級檔案行政管理部門辦理的，可以報請上一級檔案行政管理部門決定”的規(guī)定，縣檔案局應是查處縣級區(qū)域內檔案違法行為的主要承擔者，上一級檔案局的查處應是對這種屬地管理原則的一種補充。可是由于縣檔案局執(zhí)法人員配備較少或構成不合理，很難對檔案違法行為進行查處。既然上一級檔案局可以代替縣檔案局進行檔案執(zhí)法，那么，由上一級檔案局來承擔縣級行政區(qū)域內檔案違法行為的查處就是一種必然選擇，這無疑加大了上一級檔案局的執(zhí)法負擔，如果這種事情一再發(fā)生，也會破壞《檔案法》規(guī)定的屬地管理原則。

2.3 由于執(zhí)法人員過少，在執(zhí)法監(jiān)督檢查任務繁重的情況下，縣檔案局在執(zhí)法工作中就會出現(xiàn)執(zhí)法與業(yè)務指導交叉、執(zhí)法人員與非執(zhí)法人員混搭的現(xiàn)象。在基層檔案部門，業(yè)務指導人員與執(zhí)法人員交叉使用是一種較為普遍的現(xiàn)象，甚至在執(zhí)法工作中使用一些非執(zhí)法人員也不罕見，之所以會如此，就是因為縣檔案局的執(zhí)法人員較少。雖然這種現(xiàn)象的存在有一定的現(xiàn)實原因，但與依法行政的要求相違背。我們知道，業(yè)務指導與執(zhí)法是兩種不同性質的工作，檔案工作中的指導很少具有強制性，而執(zhí)法是一項強制性的工作，如果把業(yè)務指導人員與檔案執(zhí)法人員交叉，就會產(chǎn)生兩種結果:一是讓不具有強制性的業(yè)務指導工作變成強制性工作，有違業(yè)務指導的本意。二是會出現(xiàn)把業(yè)務指導工作中獲取的信息作為執(zhí)法證據(jù)使用的情況，這是一種帶有誘供嫌疑的違法現(xiàn)象，這種違法取證會對檔案執(zhí)法的實際效果產(chǎn)生很不利的影響。

3 縣檔案局執(zhí)法人員配置過少的原因

3.1 縣級檔案部門人員編制少、工作頭緒多是造成執(zhí)法人員配置過少的原因之一。縣檔案局(館)的人員編制普遍較緊張，我調查的六個縣中有五個縣檔案局(館)的編制只有十多個人，實際上班的人員有的縣不足十人，這些人既要負責檔案執(zhí)法，也要負責館藏檔案的保管、利用和編研，縣檔案局在工作頭緒多、人員少的情況下，足額配備檔案執(zhí)法人員確有困難。

3.2 縣級檔案部門思想認識落后也是執(zhí)法人員配置少的一個原因。一些縣檔案局的領導依法行政意識不強，缺乏“行政管理要依法而行”、“行政管理工作更多的是執(zhí)法工作”的理念，只把執(zhí)法工作當做整個檔案工作的很小一部分來看，僅滿足于法治的宣傳和日常檢查，也是造成檔案執(zhí)法人員配置少的一個原因。