績效審計之我見

一、對績效審計的目標、內容與現狀的認識

清醒認知績效審計的目標。在免疫系統理論視角下，政府績效審計應當適應政府審計功能定位發展的需要，樹立科學的審計理念，將充分發揮審計的免疫系統功能，保障國家經濟社會健康運行作為其最終的審計目標，也可稱為總體審計目標。

全面把握績效審計的內容。要發揮審計保障國家經濟社會健康運行的免疫系統功能，具體要通過“預防、揭露、抵御”三大功能來實現，主要內容是:在“預防”方面，及時發現苗頭性、傾向性問題，及早感受風險，發揮預警作用;在“揭露”方面，查處違法違規、損失浪費、污染環境、損害群眾利益、破壞民主法治等行為，揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，保障經濟社會安全健康運行;在“抵御”方面，注重對問題進行深層次分析，調動積極因素，防止消極因素入侵經濟社會系統，促進改革體制、健全法治、強化管理、防范風險等，增強“免疫力”，推動經濟社會全面協調可持續發展。這三大功能的實現，恰恰反映了審計內容從傳統路徑向深層次的拓展，一方面，審計仍然需要重視各種違法違規、經濟犯罪等傳統審計內容，另一方面，更加強調從揭露問題到預知風險、改進機制、抵御消極因素的轉變。因此，政府績效審計需要在完成合規性審計的基礎上，將審計重點放在風險的識別與規避方面，這樣既可以抓住審計的主要內容，又可以充分利用有限的審計資源，取得良好的審計效果。

績效審計現狀之問題。一是審計范圍窄。在政府審計實務中，真正意義上的績效審計并不太多，主要表現在:現代企業制度以及有效激勵與約束機制的逐步建立，國有資產管理方式得以改革和完善，企業的績效有向內部審計傾斜的趨勢;財政審計把主要力量放在真實和合法上，出去的資金只要符合規定的開支渠道就可以了，至于資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究;對政府采購活動的審計已經開展了好幾年，目前主要關注的仍是真實、合法和合規，對于整個采購活動的經濟性、效率性和效果性考慮不多。二是審計評價指標體系不健全。目前，政府績效審計尚未建立規范的評價標準和評價體系。一方面是因為政府部門的公共管理涉及領域較多，而且提供的服務一般是無形的、非贏利性的，導致政府部門目標的多樣性和模糊性，審計機關難以確定績效審計的目標和判別評價標準的界限。另一方面，由于行業的不同、部門工作性質的不同、區域客觀條件的不同、不同項目審計的重點、評價標準各異，各個時期影響經濟發展的客觀環境不同等復雜因素的存在，都給審計部門對不同審計項目績效的具體評價帶來很大困難。三是審計人才資源有限。現有審計人員的知識結構、專業素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距，其表現在:審計人員普遍缺乏公共管理、行政法規、財政財務和現代審計技術等方面的專業知識，并對政府管理知識不甚了解;對傳統審計技術較熟悉，而對現代審計技術較陌生;現場作業經驗豐富，而綜合分析問題的能力不強，部分人員的政策理解水平、業務技能較低。所有這些都直接影響著政府績效審計的效果。

二、加強政府績效審計的對策

從實際出發，逐步探索績效審計模式。面對新的形勢和要求，當務之急，審計機關要解決思想，更新觀念;要正確處理好監督和服務的關系，以發展為第一要務的觀念指導績效審計。在審計方式上，堅持真實、合法和績效融為一體，真實性是基礎，合法性是重點，績效性是核心。在起步階段，反映的問題寧可少一點，也要有說服力，評價的面寧可窄一點，也要經得起各方面的檢驗，不斷積累經驗，為更大范圍地開展績效審計創造條件。

突出重點，敢于揭露問題，提出建設性意見?？冃徲嬇c過去檢查財政財務收支真實合法的范疇不同，績效審計的目的是促進提高財政資金管理水平和使用績效。審計工作要充分發揮作用，必須突破傳統的審計模式，跳出以往審計的老路子，注重揭露由于決策失誤、管理不善造成的損失浪費等影響績效的突出問題。通過揭露問題，分析產生問題的原因，落實責任，及時向有關部門反映，并對整改情況進行跟蹤監督，促進提高經濟運行質量和績效。

強化自身建設，為開展績效審計提供人才技術支持。要加強審計人員培訓力度，拓寬人才培養渠道，培養一批既懂專業知識又具備績效審計能力的復合型人才。要推進人事制度改革，引入競爭機制，營造想干事、能干事、干實事的用人氛圍，優化整合審計資源，發揮整體協同績效。要不斷改進審計技術和方法，注重運用計算機和互聯網技術，提高審計人員獲取、處理和傳遞信息的能力，提高綜合分析和判斷問題的能力。

深化政府體制改革，建立公共財政。只有深化政府體制改革、建立公共財政，才能從根本上解決政府部門人浮于事、效率低下的狀況，促進政府審計由純粹的監督機制向完善的公共財產激勵約束機制轉變，從而解決制約政府績效審計發展的深層次體制問題。政府部門效率的提高可以促使其致力于公共財產效益的提高和社會福利的改良，進而也會更加重視審計部門對公共受托經濟責任履行情況的效益性、效率性的審計。

積極探索績效審計評價體系。建立一套科學可行的指標評價體系也是開展政府績效審計刻不容緩的措施之一。當前，在尚未建立科學、規范的效益審計評價體系的情況下，需要審計人員在實踐中摸著石頭過河，運用創造性的思維方法，積極探索。在評價的內容上，根據具體審計項目，確定評價內容。在評價的技術標準上，要以財務收支審計為基礎，滲透效益審計評價的內容;以國家審計準則為基礎，創新效益審計評價的程序、方法。在評價的原則上，審計范圍和評價內容的一致性要作為任何一項審計中應把握的一個重要原則。

處理好績效審計與傳統審計的關系。從總體上看，目前全面開展效益審計的條件尚不完全具備。審計實踐中，我們要處理好效益審計與傳統審計的關系，把效益審計同財政財務收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經濟責任審計結合起來，在其他審計類型和方式審計中增加效益審計的內容，既可以提高這些審計的廣度和深度，提升審計成果的質量，又可以突破傳統財務審計方法，培養訓練審計人員。同時，要克服舊習慣和方式的制約，如簡單地將效益審計導入傳統審計，使效益審計缺乏實質的內容，跳不出傳統審計的圈子。

(作者單位:南昌大學MPA中心)