深化理財創(chuàng)新 促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

人們常說財政部門是“當(dāng)家理財”的。其實，在民主政治制度下，就本質(zhì)而言，公共財政的最高“當(dāng)家人”是人民代表機(jī)構(gòu)——各級人民代表大會及其常委會，他們才有權(quán)批準(zhǔn)財政收入的開征和每年財政資金的使用方案;即使在行政層面，公共財政的直接“當(dāng)家人”也是各級政府以及領(lǐng)導(dǎo)政府的各級黨委。從理財角度考察，各級政府是財政預(yù)算編制和執(zhí)行的法定主體，負(fù)責(zé)征收和使用財政資金的各個公共部門在理財方面都承擔(dān)著一定責(zé)任因而也擁有相應(yīng)的權(quán)力;財政部門作為綜合管理公共財政事務(wù)的專設(shè)行政機(jī)關(guān)，只是黨委、政府理財?shù)膮⒅\部、組織部和總賬房。因此，嚴(yán)格地講，財政部門對公共財政，既不是“當(dāng)家人”，也不是完全意義上的“理財人”——難以承擔(dān)全部的理財責(zé)任，從而也不具有完備的財政權(quán)。盡管如此，各級財政部門對于有效發(fā)揮財政職能、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉仍擔(dān)負(fù)著極其重大而光榮的使命。這是由公共財政的重要性所決定的。經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密說過，公共財政乃“庶政之母”。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的“心臟”，而公共財政則是現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)的“心臟”，是政府發(fā)揮職能的主要物質(zhì)基礎(chǔ)和基本政策手段。同時，公共財政具有經(jīng)濟(jì)和政治雙重性質(zhì)，公共財政制度和管理水平如何，直接影響財政職能的有效發(fā)揮，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展，以至關(guān)系到政治現(xiàn)代化程度，與國家興盛、人民幸福緊密關(guān)聯(lián)。

公共財政職能的有效發(fā)揮需要具備一系列條件。除了其他因素以外，最重要的是全面構(gòu)建起一整套現(xiàn)代公共財政體系，具體包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預(yù)算體系、公共財政政策體系、公共財政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監(jiān)督體系八個方面。經(jīng)過30年來改革發(fā)展，我國公共財政體系與以前相比有了巨大進(jìn)步，但距離現(xiàn)代化要求還相差甚遠(yuǎn)，集中表現(xiàn)為科學(xué)化水平不高、民主化程度不強(qiáng)、法治化級別不夠。有鑒于此，黨的十七大明確提出完善公共財政體系的任務(wù)，近期中央領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的財政體制。所以，我們必須以不斷提高我國公共財政體系的現(xiàn)代化水平為目標(biāo)，堅持不懈地全面推進(jìn)財政領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。

一、公共財政收入體系的創(chuàng)新

從本質(zhì)上看，公共財政收入是社會成員為獲得公共物品和公共服務(wù)所支付的價格，即廣義政府為滿足社會公共需要、憑借政治權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利、通過各種途徑取得的各種形式收入的總和，包括:公共權(quán)力機(jī)構(gòu)憑借政治權(quán)力征收的稅款、規(guī)費、罰沒，憑借財產(chǎn)權(quán)利獲取的租賦、利潤、利息和使用費、出讓金，以及憑借公信力組織的債務(wù)收入。

從大類上區(qū)分，財政收入包括稅收和非稅收入兩種。稅收又可分為流轉(zhuǎn)稅、收益稅、財產(chǎn)稅、資源稅和行為稅。非稅收入則包括各種國有資產(chǎn)收益、收費、罰沒和債務(wù)收入等。現(xiàn)代財政收入一般以稅收為主體，以非稅收入為補(bǔ)充，前者一般占公共收入的90%左右。

從形式上區(qū)分，財政收入有貨幣收入和實物收入兩種。前者占公共收入的比例隨著社會經(jīng)濟(jì)商品化進(jìn)程逐步提高，現(xiàn)代公共收入幾乎全部都是貨幣形式的。

從功能角度考察，財政收入具有保障公共支出和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會生活兩大功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對公共收入調(diào)節(jié)功能的運用越來越廣泛、越來越自覺。比如，運用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)科技進(jìn)步、防止污染、保護(hù)環(huán)境、縮小收入差距，運用罰沒手段輔助懲治不法行為，運用國債調(diào)節(jié)社會供求，甚至運用稅收和收費調(diào)節(jié)人類本身的生育行為，等等。

目前，我國公共財政收入體系改革創(chuàng)新的主要方向和任務(wù)包括:(一)全面提升財政收入的立法層次，所有稅收都要有法律依據(jù)，非稅收入至少也要有地方法規(guī)作為征收依據(jù);(二)增強(qiáng)財政收入的調(diào)節(jié)功能，充分發(fā)揮各項財政收入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的作用;(三)取消預(yù)算外收入，將所有政府收入納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理，置于各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督之下;(四)將適宜變?yōu)槎惖母鞣N基金和收費全部升級為稅收，以提高征收和管理的規(guī)范程度;(五)通過立、改、廢，進(jìn)一步健全和完善稅收體系。

二、公共財政支出體系的改革創(chuàng)新

公共財政支出是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)一定時期內(nèi)實現(xiàn)自身職能的需要，對通過各種渠道、各種形式集中起來的財政資金在不同用途上進(jìn)行的分配和使用。財政支出直接為國家行使職能提供財力保證，維持國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)，支撐向公民、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)活動主體提供公共物品和公共服務(wù)的公共經(jīng)濟(jì)活動。財政支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)政府施政目標(biāo)和政策意圖，反映政府活動的方向和范圍，彌補(bǔ)市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的缺陷，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)民間經(jīng)濟(jì)資源的配置，調(diào)控民間經(jīng)濟(jì)運行的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，促進(jìn)科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提高和可持續(xù)發(fā)展，從而保證整個社會資源合理配置、有效利用和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

公共財政支出體系通常由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)支出、公益性社會事業(yè)發(fā)展支出、社會保障和公共福利支出、公共工程支出、經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)支出五部分構(gòu)成。從與使用主體是否一致的角度，公共支出形式可分為直接支出和轉(zhuǎn)移支付兩種，其中轉(zhuǎn)移支付還可從接受對象角度進(jìn)一步分為政府間轉(zhuǎn)移支付和對公民、企業(yè)及其他組織的轉(zhuǎn)移性支出。

公共財政支出的功能包括保障和調(diào)節(jié)兩大方面。保障就是為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職能、提供公共物品和公共服務(wù)供給經(jīng)費。從這個角度看，公共財政資金就如同營衛(wèi)細(xì)胞組織物質(zhì)和能量的血液;公共權(quán)力機(jī)構(gòu)存在和發(fā)揮職能，一刻也離不開公共支出。調(diào)節(jié)就是通過支出預(yù)算安排與具體執(zhí)行，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動主體的行為方向，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。

目前，我國公共財政支出體系改革創(chuàng)新的主要方向和任務(wù)在于:(一)按照政府與市場分工規(guī)律，進(jìn)一步明晰財政供給范圍，徹底解決“越位”與“缺位”并存的問題;(二)按照效益外溢性原理，清晰界定各級政府的支出責(zé)任，解決好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域財政支出責(zé)任縱向交叉重疊的問題;(三)分類整合一般預(yù)算、政府基金和預(yù)算外資金，集中財力辦大事;(四)提升財政支出管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平;(五)強(qiáng)化財政支出的績效問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步提高財政支出效果。

三、公共財政預(yù)算體系的改革創(chuàng)新

公共財政預(yù)算是一定時期內(nèi)的公共財政收支計劃，其基本功能是將財政收入和財政支出這兩個財政資金運行階段從數(shù)量與結(jié)構(gòu)上對接起來，達(dá)到某種平衡(從傳統(tǒng)意義上的年度平衡到凱恩斯主義的周期平衡)。公共預(yù)算作為統(tǒng)籌安排全部公共收支的事務(wù)，在功能方面如同動物的“心臟”，處于整個公共財政運作的中心環(huán)節(jié)。

公共預(yù)算體系，依據(jù)財政資金運行兩大階段通常分為公共收入預(yù)算和公共支出預(yù)算;按其所計劃的時期分為年度預(yù)算和中長期預(yù)算。目前我國的公共預(yù)算體系是按照財政資金性質(zhì)和用途構(gòu)建的，包括一般預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和預(yù)算外收支計劃;同時依據(jù)組織方式，又將公共預(yù)算按照政府功能預(yù)算和各個公共管理部門預(yù)算兩種形式具體編制和執(zhí)行。

財政預(yù)算編制和執(zhí)行是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)實施公共財政政策的基本載體，從而是公共財政發(fā)揮資源配置和穩(wěn)定發(fā)展職能的主要途徑。公共收入計劃決定社會資源總量中公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)各自所占份額，公共支出計劃則將公共財政資源分別配置于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的各種具體職能，即不同種類公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)或提供上。不僅如此，公共收入和支出預(yù)算還具體決定公共財政調(diào)節(jié)民間經(jīng)濟(jì)活動、調(diào)控社會需求總量和控制居民收入差距的力度與結(jié)構(gòu)。

目前，我國公共財政預(yù)算體系改革創(chuàng)新的主要方向和任務(wù)在于:(一)強(qiáng)化政府預(yù)算的完整性，將所有政府收支全部納入預(yù)算管理，置于人民代議機(jī)關(guān)的決策與監(jiān)督之下;(二)將預(yù)算審核管理權(quán)集中于同級政府財政部門，取消其他部門對預(yù)算資金的二次分配權(quán)，以便使財政資金配置更好地服務(wù)于政府施政目標(biāo);(三)建立健全一般公共預(yù)算、基金預(yù)算、社會保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算既相對獨立又相互銜接的復(fù)式預(yù)算體系;(四)強(qiáng)化零基預(yù)算法和標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法的應(yīng)用，提升預(yù)算編制的精細(xì)化水平，將預(yù)算編制得更加科學(xué);(五)普遍實行預(yù)算資金的績效管理，強(qiáng)化各個公共部門使用財政資金的績效責(zé)任;(六)有序推進(jìn)參與式預(yù)算，提高社會公眾參與公共預(yù)算選擇的深度，擴(kuò)大預(yù)算民主。

四、公共財政政策體系的改革創(chuàng)新

政策是指政治活動主體的施政策略，也泛指各種社會組織為實現(xiàn)目標(biāo)而自覺制定的傾向性對策方略。公共財政政策就是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為實現(xiàn)自身職能目標(biāo)而制定的指導(dǎo)財政事務(wù)的施政策略。公共財政收支及其預(yù)算在遵循其自身基本規(guī)律的前提下，必須在財政政策指導(dǎo)下進(jìn)行。因此，公共財政政策是制導(dǎo)公共財政全部活動的引擎。

公共財政政策體系包括公共收入政策、公共支出政策和公共預(yù)算政策等。具體而言，公共收入政策又包括稅收政策和各種非稅收入政策，公共支出政策也可以按其內(nèi)部類別細(xì)分，公共預(yù)算政策則可分為總量政策和結(jié)構(gòu)政策。公共預(yù)算總量政策按其對社會總供求的影響，又可分為擴(kuò)張性政策、緊縮性政策和中性政策。公共財政政策的不同組成部分各有其特殊功能。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)每個時期的調(diào)控需要和不同部分財政政策的特有功能，對它們既可以單獨運用，也可以組合運用。

當(dāng)前，我國財政政策體系改革創(chuàng)新的主要方向和任務(wù)在于:(一)從定性角度，強(qiáng)化政策制定和出臺的科學(xué)論證機(jī)制，最大限度地避免政策的負(fù)效應(yīng);(二)從定量角度，要兼顧需要與可能，對政策引起的減收和增支進(jìn)行可行性論證，避免超過財政承受能力出臺政策，以保證政策得到貫徹落實;(三)賦予財政部門按照統(tǒng)籌平衡原則對政策進(jìn)行定性和定量分析論證的職能，克服政出多門導(dǎo)致的重復(fù)、抵觸、超過承受力等種種弊端。總之，要努力增強(qiáng)財政政策體系的科學(xué)性，提高政策效果。

五、公共財政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系的改革創(chuàng)新

由于公共財政資金是營衛(wèi)整個公共權(quán)力機(jī)構(gòu)系統(tǒng)所有細(xì)胞組織物質(zhì)和能量的“血液”，所以，公共財政管理涉及公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的各方面、各層次所有總分組織，他們都不同程度地?fù)?dān)負(fù)著公共財政管理職責(zé)，并應(yīng)享有相應(yīng)的管理權(quán)力。只有在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的橫向各系統(tǒng)、縱向各層級主體之間明晰而合理地配置公共財政責(zé)任和權(quán)力，才能保證整個公共財政有序和有效運行。不同方向的公共財政責(zé)權(quán)配置都需要遵循一定規(guī)則，這些配置規(guī)則構(gòu)成復(fù)雜的系統(tǒng)，就是所謂公共財政體制。

公共財政體制是縱橫交錯的龐大系統(tǒng)，包括一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和橫向、縱向兩大系列。然而，通常人們說到財政體制不僅忽略其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、只知縱向而不知橫向，而且又將縱向財政體制僅僅歸結(jié)為財政收入劃分，由此造成只見樹木、不見森林的誤解。

公共財政體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是整個公共財政的責(zé)任與權(quán)力，具體表現(xiàn)為由公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)分界所決定的公共財政收范圍。其合理邊界應(yīng)當(dāng)是市場機(jī)制配置資源“失靈”的領(lǐng)域;超過這一邊界就是“越位”，達(dá)不到這一邊界就“缺位”。

橫向財政體制包括兩個層次:其一，是同一層級公共權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部立法、行政、司法三大主體之間財政管理責(zé)權(quán)的配置;其二，是行政機(jī)關(guān)即狹義的政府內(nèi)部財政部門與其他公共管理部門之間財政管理責(zé)權(quán)的配置。

縱向財政體制實際上也包括兩個層次:其一，是各層級公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間財政責(zé)權(quán)的配置，具體包括財政支出責(zé)任劃分、財政收入決策責(zé)權(quán)和財政收入歸屬劃分、財政轉(zhuǎn)移支付三個環(huán)環(huán)相扣的組成部分;其二，是同級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向財政管理責(zé)權(quán)的劃分，包括政府與其財政部門之間、財政部門與其他公共事務(wù)管理部門之間、各個公共事務(wù)部門與其二級三級預(yù)算單位之間財政管理責(zé)權(quán)的劃分。

無論橫向還是縱向財政體制，都可按其責(zé)權(quán)集散程度區(qū)分為兩種基本模式:一種是相對集權(quán)模式，另一種是相對分權(quán)模式。集權(quán)的財政體制有利于高層公共權(quán)力機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌全局地配置公共資源，分權(quán)的財政體制有利于調(diào)動多個公共事務(wù)管理主體的積極性，可謂各有其長、各有其短。科學(xué)的財政體制應(yīng)當(dāng)取二者之長、避二者所短。

當(dāng)前，我國公共財政體制改革創(chuàng)新的主要方向和任務(wù)在于:(一)進(jìn)一步明晰劃分財政配置資源和市場配置資源的范圍，避免政府投入的擠出效應(yīng);(二)將橫向財政體制科學(xué)化提上改革日程，在立法、行政、司法機(jī)關(guān)之間以及不同行政部門之間正確而明晰地配置財政管理責(zé)權(quán);(三)推進(jìn)縱向財政體制的科學(xué)化，正確而明晰地劃分各層級政府的財政支出責(zé)任，相應(yīng)調(diào)適政府間財政收入歸屬和財政收入權(quán)的劃分，按照擴(kuò)大一般、收縮專項的原則調(diào)整政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu);(四)實現(xiàn)財政體制的法制化，增強(qiáng)其穩(wěn)定性。

此外，財政制度、財政管理和財政監(jiān)督體系同樣面臨改革創(chuàng)新任務(wù)，限于篇幅，在此存而不論。

(作者單位:河北省財政廳)