遼寧省自然保護區內集體林產權制度改革的研究

摘要:我省的自然保護區野生動植物種類豐富，在維護國土生態安全、生物多樣性保護等方面具有關鍵性作用。隨著我省集體林產權制度改革的不斷深入和完善，自然保護區內的集體林改革問題逐漸突出，林區農民的切身利益和自然保護區的管理之間矛盾進一步顯現。

關鍵詞:自然保護區 集體林產權 制度改革

1 保護區內集體林及改革情況

1.1 保護區內集體林情況。我省自1981年開始建立了第一批自然保護區以來，林業系統已經建立保護區共計70個，森林類型保護區共計54個，當時保護區內的林地所有權主要以國有為主，集體林為輔。如白石砬子、老禿頂子、醫巫閭山、仙人洞等森林類型的自然保護區主要是在原國有林場的基礎上建立起來的自然保護區。隨著保護區建設的步伐加快，保護區內的集體林比例逐步提高。由于不同時期的歷史背景使得劃入到保護區中的集體林部分的管理主要是采取同村里簽訂的簡單管護協議的形式確定管護權利，有的省級保護區甚至連簡單管護協議都沒有簽訂，使得劃入保護區內的集體林所有者相當一部分并不知道自己所在的村組集體林已經被劃入了自然保護區。被劃入保護區的集體林地，主要有以下2種情況:

1.1.1 有典型生態系統、重要保護物種的分布，必須將集體林納入保護區的范圍。如老禿頂子國家級自然保護區，在該保護區是植物的垂直分布帶，為了保證生態系統的完整性該保護區涵蓋了本溪的桓仁和撫順的新賓2個縣。重點保護物種孑遺植物雙蕊蘭，全世界目前只有在老禿頂子保護區有分布。

1.1.2 當地政府為申報國家級或為將來申報國家級自然保護區做準備，為達到相關申報面積標準，將國有林周邊的集體林、責任山、自留山、營造的人工林和農用地劃入保護區范圍，如撫順的渾河源、龍崗山、猴石、葫蘆島的白狼山等省級保護區。

全省54個森林類型自然保護區中，保護區總面積73.8萬公頃，其中集體林面積30.5萬公頃，占保護區總面積的41.3%，占全省集體林總面積601.3萬公頃的5.07%。省級以上森林類型保護區核心區中集體林面積4.04萬公頃，緩沖區內集體林面積5.96萬公頃，實驗區內集體林面積8.36萬公頃。其中6個森林類型國家級保護區中核心區的集體林總面積3332公頃，緩沖區中集體林總面積15887公頃，實驗區中集體林總面積5492公頃;19個森林類型省級保護區中核心區的集體林總面積37083公頃;緩沖區中集體林總面積43761公頃，實驗區中集體林總面積78058公頃。34 個市、縣級森林類型保護區中集體林總面積121666公頃，集體林的比重大都集中在實驗區和緩沖區部分。

1.2 保護區內集體林改革情況。全省涉及集體林改革問題的省級以上森林類型自然保護區的共9個市，20個縣，23個省級以上森林類型自然保護區。這20個縣中涉及保護區內的集體林改革的進度不盡相同。撫順市新賓縣集體林總面積400萬畝，其中保護區內的集體林20萬畝，占全縣集體林總面積的5%，其中15萬多畝已經全部林改完成，還有4萬多畝在老禿頂子保護區撫順管理局范圍內緩沖區部分還沒有林改，已進行林改的保護區內的集體林區域的林權證，僅發放了一小部分;桓仁縣集體林總面積386萬畝，保護區內的集體林10.07萬畝，占全縣集體林總面積的2.6%，目前已經全部完成林改;清原縣集體林總面積342萬畝，保護區內的集體林總面積14.4萬畝，占全縣集體林總面積的4.2%，目前保護區內的集體林還沒有開展林改;撫順縣集體林總面積184萬畝，保護區內的集體林總面積11.3萬畝，占全縣集體林總面積的6.1%，目前保護區內的集體林也沒有開展林改;本溪縣集體林總面積338萬畝，保護區內集體林面積9.9萬畝，占全縣集體林總面積的2.9%，目前已經有7.9萬畝進行了林改;寬甸縣集體林總面積657萬畝，保護區內集體林面積4.3萬畝，占全縣集體林總面積的0.65%，目前已經有1.6萬畝進行了林改。全省已經有13個縣217.7萬畝保護區內的集體林進行了林改工作，占保護區集體林總面積的47.8%。

在保護區內集體林已經改革的地區中，我省西部地區進展的比東部地區速度快，涉及省級以上森林類型自然保護區的地區還有7個縣目前沒有進行林改，這些地區還正在等待上級針對保護區林改的明確政策，然后再實施。

保護區內集體林已經改革的這些地區采取的林改形式基本是按照省廳2006年132號文件精神執行的。各縣采取的改革形式也不盡相同，桓仁縣是采取分利不分林的辦法，山林沒有落實到戶。新賓縣是采取分林到戶的方式進行林改的。

2 保護區內集體林改革的主要問題

2.1 林農的承包經營權不能依法實現，權益受到侵害。一些地方政府在申報國家級、省級自然保護區時，未征得林權所有者的同意，將部分責任山、自留山、單位或個人貸款營造的人工林和農用地劃入了保護區范圍，林農可以開展的正常森林經營活動無法進行，林農無法通過林改帶來收益，同沒有劃入保護區的集體林相比自身利益受損，心態失衡。林農積極爭取林改后對分到手的林地和林木進行適度采伐，林下開發、生長撫育、承包養殖等開展經營活動的權益受到制約。劃入自然保護區中的集體林，流轉中處于無人敢買和交易價格過低的情況，林權所有者意見較大，要求劃出自然保護區的呼聲較高。在對劃入到老禿頂子國家級自然保護區撫順管理局范圍內的新賓縣平頂山鎮大東溝村的集體林所有者的村組進行調查時，村民們反應最為強烈。

2.2 自然保護區的管理難度增大。保護區中的集體林，特別是核心區和緩沖區中的集體林同樣承擔著生態保護和野生動植物的棲息地、生長地的強大生態功能。進行集體林權制度改革后，分到手的林木所有權、林地使用和經營權無法給林農帶來實際的利益，客觀上形成了保護區的依法管理權同林農的林木所有權、林地使用和經營權的對立，林農的利益得不到適度補償的情況下林農將積極爭取自身的各種權益，隨意進出保護區的核心區或緩沖區的情況將難以制止或經常發生，日常管護工作與林農利益之間沖突加劇，管理難度加大。這種情況目前在遼寧老禿頂子國家級自然保護區內已經時有發生，這將使保護區內的生態完整性和自然生境將受到威脅。

2.3 已實行的保護區內集體林補助標準與社區群眾的期望利益存在較大差距，補償標準低。現行的生態效益補償政策中國家重點公益林補償部分也就是基層得到的4.75元/畝，實際上基本用于鄉鎮或林業部門的護林員的管護經費、苗木補助等費用了，現實中這部分補助資金無法補助到集體林權所有者身上。省級財政對省級以上森林類型自然保護區內集體林的補助僅僅是5.25元/畝，按照平均每戶分得集體林60畝計算，每戶每年僅得到315元，群眾反映實在太少，新賓縣平頂山鎮大東溝村的村民甚至拒絕領取這5.25元/畝的補助資金，認為補償標準過低，個人利益損失過大。

3 幾點建議

我省的自然保護區在維護國土生態安全、生物多樣性保護等方面具有關鍵性作用。但面對保護區內集體林的改革情況，本著兼顧保護區內集體林權所有者的利益和自然保護區保護好自然生態環境功能、保護好我省的生態安全的原則，力爭達到共贏。現提出以下建議:

3.1 依法科學調整保護區界線和功能區。對尚未批準總體規劃的省級自然保護區或規劃不合理的保護區以及功能區劃不合理的保護區暫緩批復其總體規劃，根據區域的自身特點，盡快開展本保護區的綜合科學考察、重新編制總體規劃，要在開展生物多樣性影響評價的基礎上，科學論證，按程序報經原審批單位批準，將生產活動頻繁、失去保護價值的耕地、村莊、自留山和貸款營造的人工林調整出自然保護區以及將有人類活動、景觀資源好的集體林地從核心區和緩沖區調整到實驗區，以保護林權所有者的利益。

3.2 進行林地置換，降低集體林的比例。對保護區周邊尚有國有林，且具有一定的保護價值，并征得林權所有者的同意，可用保護區外的國有林置換保護區內的集體林;對保護區外無國有林可用于置換或國有林不具備保護價值的，可用保護區實驗區的國有林地置換核心區或緩沖區的集體林地，為保護區周邊的群眾開展生態旅游等產業發展創造條件。

3.3 提高保護區內集體林補助標準，扶持社區發展經濟。對于暫不能調整、置換，又具有重要保護價值、不適合調整出保護區的集體林，建議省政府在原國家級和省級自然保護區核心區和緩沖區內集體林5.25元/畝的補償標準基礎上，調整到15-20元/畝，應該能夠彌補林農因劃入自然保護區所帶來的損失。新賓縣平頂山鎮大東溝村320戶，人口達1374人，該村的19000畝林地有12000畝林地劃入了遼寧老禿頂子國家級自然保護區緩沖區的范圍內，如果真正能夠達到這樣的補償標準并直接補償到個人將會達到彌補農戶利益的目的;同時，要積極爭取農業、水利、交通、環保財政等多部門在秸稈氣化、水利設施建設、修路、污染治理、植被恢復、定點扶貧等項目上對保護區所在縣的鄉鎮給予傾斜。在科學評估的基礎上，規范有序發展特色經濟林、野生動植物馴養繁殖業、生態旅游業，降低社區群眾對自然保護區內林木資源的依賴程度，緩和社區發展與自然保護之間的矛盾。