城市地下空間使用權與可持續發展探討

摘要:我國城市地下空間的開發使用時間較晚，還沒有較為成熟的市場化運作模式，要保證地下空間開發使用健康有序的發展，必須大膽探索在市場經濟條件下開發使用地下空間應堅持的原則及多種投資途徑，完善我國現行地價體系，明確物業小區人防工程、地下車庫、地下商業街、地下通道等權屬，加強地下空間使用的立法，才能促進地下空間的高效且可持續使用。

關鍵詞:地下空間;使用權;可持續發展

中圖分類號:TU 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0200-03

1 引言

21世紀是人類開發使用地下空間的年代，地下空間資源作為城市的稀缺自然資源、在民用建設、防空建設、環境建設及城市可持續發展方面都起著至關重要的作用。

國家可以出讓地下空間使用權，允許地下空間使用權轉讓，吸引多元化投資開發地下空間，使城市地下空間商品化、社會化，地下建筑的生產、流通、消費和投資的市場化，是城市地下空間開發、可持續利用的基本條件。

2 地下空間開發與使用中存在的問題

我國城市地下空間的開發使用時間較晚，雖然有民營資本和境外資本都參與投資開發的先例，也制定了一些與規范城市地下空間有關的法律、法規，如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《人民防空法》等法律規定，但這些法律規定由于沒有一部是專門直接針對城市地下空間開發使用而制定的，還沒有較為成熟的市場化運作模式。因此，地下空間開發與使用中存在以下不足之處。

2.1 政府對地下空間市場化進程的影響

我國城市土地的所有權歸國家所有這是毫無疑義的，一些大型的地下空間開發工程特別是公共工程主要還是政府的行為，政府在地下空間開發項目上與私營開發商合作開發還是局限于一些小規模的項目。私營開發商單獨的地下空間開發主要是在住宅小區的人防工程，地下車庫以及地下室等方面，因而，政府的行為對私營開發商能產生經濟效益，直接影響到了地下空間市場化的進程。在加快地下空間市場化的進程中，政府要以監督者的角色，對一些經營性比較好的項目，通過政府控股的專門公司與私營開發商共同開發，或者出讓地下空間開發權的形式，交給私營開發商獨立開發，使民營資本盡快的進入地下空間開發的市場。

2.2 沒有清晰認識地下空間的經濟資源屬性或地下空間的開發權

當前，由于我國的科學技術水平不斷提高，已有了世界一流的地下空間開發的工程技術，但是，由于受到經濟發展水平和地區之間經濟不平衡的制約，地下空間開發的觀念和開發的規模都還是比較落后，沒有把地下空間資源看成是城市發展的一種極其寶貴的財富，更無法上升到與地表土地經濟價值同等的地位。例如，20世紀60年代、70年代，當時主要為了人防工程而開發使用城市地下空間，在那時并未認識到人防工程屬于一種可以經營的資源，城市人防事業實行嚴格的進入管制，財政無償投入，造成人防工程資金不足的問題。如果我們轉變觀念，認識到城市地下空間是一種可以批租的資源，從“人防”向“民防”轉變，就可以利用市場手段，加快城市地下空間的開發，也解決了人防工程資金不足的問題。因此，我們現在必須與地上土地一樣，采取掛牌、拍賣、進行市場招標等形式，并對地下空間開發權進行科學定價，這樣才能實行真正的市場化運作模式。

2.3 地下空間的開發缺乏統一、詳細的規劃

地下空間的開發缺乏統一、詳細的規劃。各單位或部門按照各自的發展需要建成的地下建筑，缺乏整體性、系統性，上下不協調，矛盾較多，綜合效益不明顯。人行過街地道、地下隧道、地下管道、一般的地下工程、民防工程等由于相互之間缺乏溝通與聯系，導致我們走在城市的大道上時常看到有人在馬路邊上挖管道，今天移動挖了，明天聯通挖，后天電信挖，加之市政公司、自來水公司、燃氣公司也不斷地加入挖管道的行列，這種挖來挖去，不但重復花費了人財物，污染了街道，而且還嚴重影響了交通。更可怕的是由于競爭的持續和越來越激烈，這種重復挖掘的情況將無結束之日，使得整個城市滿目瘡痍。其原因主要是在于我們對城市地下空間開發缺乏一個統一的規劃，以及高層建筑的樁基基礎對地下管線、共同溝等有延續性的工程建設造成非常大的困難。由于城市地下空間開發的無序狀態，使我國開發地下空間的深度僅為3-10m，城市地下平均建筑面積比率極低，由于缺乏統一規劃，大片的地下資源被荒廢、擱置或己遭到破壞，可能失去充分利用城市地下空間資源的良機。

2.4 沒有建立起一整套開發使用地下空間的法律、法規體系

地下空間開發使用是一種對土地的再利用，往往有多種經濟成分參與，對政府而言，既要促使市場的公平競爭，又要保證有限的資源不至被一擁而上的開發所破壞。因此，建立專門針對地下空間開發與使用的法律、法規來規范政府和企業的行為，明確投資者的權利和義務是一個必須解決的新課題。我們從合理利用地下空間資源的角度出發，需要確定城市中適宜開發的區域、開發的深度等等，這些需要在城市規劃體系中加以規定。又如，根據什么樣的原則來確進行地下空間使用權的轉讓、租賃、抵押、繼承等。這些因素關系到投資者的利益保障，影響到投資者的信心。

例如，關于住宅小區地下車庫和地下室所有權的爭論。第一種觀點是該部位的產權屬于開發商，其主要理由是:根據建設部《城市地下空間開發使用管理規定》第二十五條“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰收益、誰維護’原則，允許建設單位對其投資開發建設地下工程自營或依法進行轉讓、租賃”規定的原則，似可推斷出地下車庫和地下室屬于投資者所有。第二種觀點是認為地下車庫和地下室的產權屬于居住小區的全體業主所有，其理由是:地下車庫和地下室的成本開發商已計入到房屋價格中分攤銷售了，無論開發商與業主對此有無約定，業主均實際上已購買了地下車庫和地下室的產權，所以全體小區業主才是地下車庫的產權人。第三種觀點是地下車庫和地下室的產權究竟屬于誰無法確定，有關權屬的爭議應暫時擱置。

我們對一起關于居住小區地下室所有權和經營權的案件進行分析。案件簡要情況為:某小區業主委員會在得知該小區的開發商欲將地下車庫的車位出售給廣大業主時，多次找到小區物業公司及開發商，提出小區地下車庫及地下室的產權與經營權應屬于全體業主所有的要求。后因開發商與物業公司不同意業主委員會的要求，業主委員會于2007年6月遂向人民法院提出訴訟。法院于2007年12月判決，該判決于2008年1月生效。法院認為由于業主委員會無法提供有效的證據證明業主已分攤了地下車庫和地下室的費用，判決駁回了其訴訟請求。

該案件一審法院審理將近6個月的時間才得出了結論，這反映出司法實踐中處理此類案件的困難，因為法律沒有明確界定產權歸屬，甚至沒有一個判斷產權的標難。因此，筆者認為，在有關地下車庫和地下室產權的問題上，無論是法律、法規以及政府部門的規定都應明確，而不應模糊表述，否則將不利于糾紛的解決。

3 地下空間使用可持續發展的對策建議

地下空間開發使用健康有序的發展是落實科學發展觀，提高發展質量，節約土地資源，實現經濟社會全面協調可持續發展的保證。針對以上分析的制約因素，提出以下的對策建議。

3.1 在市場經濟條件下地下空間開發與使用必須堅持的可持續發展原則

(1)采取多種投資方式的原則:大膽探索開發使用地下空間的投資途徑，實行獨資、合資、合作及股份制等各種投資形式，開發使用地下空間。

(2)區域和整體結合的原則:區域開發和整體開發相結合既可連片開發建設地下商業街，又可結合地面建筑搞單體工程建設，用做社區市民生活、娛樂設施，不斷提高市民的生活質量。

(3)人防工程與民用建筑結合的原則:人防工程與民用建筑相結合就是要提倡共同開發地下空間，打破人防部門獨家開發地下空間的一統天下。

(4)近期與長遠結合的原則:近期建設與長遠規劃相結合是要在積極推進地下空間開發使用的同時，對于特殊地區、地域要采取一定的控制措施，擇機開發。

(5)處罰與獎勵結合的原則:處罰與獎勵相結合就是對應開發地下空間而不開發的單位加重處罰力度，可以采取收地下空間閑置費的方法，籌集開發使用地下空間基金，用于鼓勵和扶持地下空間開發使用事業。

3.2 完善我國現行地價體系

目前我國許多城市的地價體系的表現形式為樓面地價，即立體地價，目前的樓面地價僅限于地表以上的立體，雖未涉及地下空間，但這已經認同了地價體系屬于立體的范疇，既然地上空間的使用權需要繳納稅費，地下空間市場化的使用同樣需要繳納稅費。然而，城市地下空間是一個立體的概念，城市地下空間使用權的價格不同于現時城市的地價，它是平面地價在立體的投影。由于地下空間又可以分層利用，它的產權可以多元化，影響它的因素除自身因素外，與地面的環境因素相關極大。因此，建立地下空間地價是對我國現行地價體系的補充，城市地下空間的估價可能會成為一門新的科學。

3.3 加強地下空間使用的立法

對城市地下空間使用進行立法基本可以上升到抽象的法治價值:正義和秩序。脫去抽象的外衣，著眼于城市地下空間使用領域、就是保障相關權利人的使用權利和促進使用的有序、高效且可持續。

(1)建立地下空間保障使用的權力。

權利是法律的核心概念，權利保障是法治的永恒主題;不論是在土地私有制的國家，還是在土地公有制的國家，建立健全法律制度，保障相關人的權利，永遠是城市地下空間使用事業的前提和重要內容。制定城市地下空間使用法，就是要確立這些權利，明確權利間的關系等。讓這些權利具有法律的性質，并在法律的指導和庇護下，得到平等的尊重和實現。根據人們一般的觀念，上述權利中的所有權總是處于優勢地位，在實踐中，地下權或使用權、經營權等較多地受到所有權的肆意侵擾。例如私人對地下空間項目進行經營時，有時無端地受到來自項目所有人(國家或組織)的侵害，依法保護這些經營權顯得十分緊迫;從各個領域看，在地下共同管道建設使用中，各參與主體資金和權利分配關系;在地下街、停車場、人防工程經營中，經營主體的權利;綜合地下體各部分主體的權利義務關系等，都需要法律進行明確和保障。

立城市地下空間使用法就是完善程序法制，避免權力侵害權利，并強化人們尊重權利的意識。在這方面，現階段的重中之重是要規范土地征收征用行為，我們現在的土地征收征用程序過于簡單，對農民集體土地所有權人與使用權人、國有土地使用權人的保護力度不夠。應該借鑒外國或其他地域先進的征收征用程序，使土地征收征用行為更文明。

(2)地下空間開發與使用應與《物權法》有機融合。

有效的政府管理體制是構建城市地下空間開發利用良性秩序的關鍵，必須與《物權法》有機的銜接。由《物權法》規定的不動產統一登記部門負責，其主要內容是規定地下空間作為不動產，可以所有、轉讓、租賃、設定擔保等，也可以繼承。目前，一些省市在這方面進行了積極的探索，杭州市發布的《城市地下空間開發利用管理暫行規定》，對地下空間建設用地的出讓方式、出讓金繳納標準，以及土地登記使用權的定義、使用權抵押以及權證備注事項等都給予了細化，還對地下停車庫等使用權登記作了特別說明。南京首次公開出讓兩塊地下空間開發項目，打破了一塊地面只能出讓一個使用權的局面，引來了眾多開發商爭搶地塊，此舉在國內也屬少見;給其他大中城市的地下空間開發管理提供有益的借鑒。

(3)加強地下空間使用的立法，促進地下空間的高效且可持續使用。

立城市地下空間使用法，就是要促使人們高效地使用地下空間。地下空間作為土地的一部分，是一種寶貴的資源，在寸土寸金的城市，地下空間也是價值連城，再加土地空間使用的不可逆性——地下構筑物不易拆卸、重建或更新，對其高效使用極為必要。要實現高效，必須從建設和管理兩個層面入手。在建設層面實現高效，首先就是要確立規劃制度。在把握地下空間使用的趨勢和本地實情的基礎上，制定科學和切實可行的地下空間規劃極為重要。其次是要降低地下構筑物的建設成本。運用先進的地下建筑技術，高速、安全地完成建設任務，同時注意地下空間信息的溝通，注重不同主體間的協調合作，避免重復建設;在管理層面實現高效，首先是由政府要成立由人防、建設、規劃、國土、交通、水利等相關部門組成的、其統一領導的地下空間開發與使用的領導小組，明確各部門的管理職責和權限，強化各管理主體間的相互協調，真正做到政府從宏觀上調控地下空間的開發利用戰略，各成員單位具體抓的共同管理機制。

在建設可持續發展城市的過程中，地下空間的可持續使用也是重要—環。城市空間使用中的可持續主要體現在兩個方面，一個方面是開發使用的穩妥、有序而不混亂、盲目，有計劃地保留而不短時間地開發完畢，也就是要給子孫留有地下空間。另一方面是創新地下工程、材料等技術，讓地下空間的不可逆性有所緩和，并加強進化設計、建筑等技術，讓地下空間具有多種功能，或較容易在各種功能中實現轉換。在這兩方面共同作用之下，不可逆性所帶來的負面作用可以大大緩解，甚至讓人覺得地下空間不需要可逆性。

3.4 對明確物業小區人防工程、地下車庫、地下商業街、地下通道等權屬的建議

(1)對物業小區人防工程、地下車庫權屬的建議。

人防工程的權屬也應該是可明確登記的，這并不影響暫時人防工程的使用。實踐中，不同類型的物業小區人防工程，登記內容是不同的，具體如下:

①開發商在計算公攤面積時把人防工程的建筑面積計算在內，或者在出售單元房屋時承諾無償提供人防工程供全體業主使用，或者把建造人防工程的成本核算在住宅開發成本之內的，人防工程屬于全體業主共同所有，不必作為獨立的建筑物進行權屬登記，可以作為全體業主共有物權，在業主的房地產權證中注明。

②開發商獨立投資的物業小區人防工程，權利主體仍然應當是全體業主，但應確認開發商享有的使用權和收益權。

③物業小區人防工程是否可以作為地下停車場。根據《中華人民共和國人民防空法》，國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，投資人民防空工程建設;人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者。如果投資者將人防工程改建為地下車庫，那么首先必須要獲得規劃行政管理部門的審核同意，在保證不降低人民防空工程防護能力情況下，根據國家對地下停車場相關技術規范進行修改，直至符合地下停車場使用要求后方可作為地下停車場使用。

(2)對地下商業街、地下通道等權屬的建議。

地下立體不同層次的商業街、通道等權屬登記可參照地上土地使用權登記方式給予確權，其登記總面積應是其水平投影面積，登記確定的用途、年限等應按批準使用的有關用途、年限進行確認。

4 結語

現代城市的發展必將是立體式開發，它要求地上、地下資源同步利用。因此，走地上、地下空間綜合開發之路，實現集約高效利用土地，是符合實際的選擇，也是必然的選擇。同時應加強立法，將可持續確立為宗旨，通過立法，將使為可持續所進行的努力成為義務，必將大大提高我國城市地下空間使用的質量，推進該事業不斷向更高水平發展。

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