轉變鄉鎮政府職能 推進鄉鎮體制改革

摘要:鄉鎮政府是我國的基層政權組織，是上級政府和村民的聯系紐帶。我國鄉鎮機構改革從20世紀80年代就開始了。這些改革在一定程度上促進了我國的發展，但是我國鄉鎮機構改革還有很多問題待以解決，需要找到合適的鄉鎮治理道路。新公共服務理論是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理論。其理論的核心價值理念在于追求公共利益，強調政府的職能是服務而不是掌舵，應該從新公共服務的視角出發，轉變鄉鎮政府職能，大力推進鄉鎮體制改革。

關鍵詞:鄉鎮機構改革;新公共服務;政府職能;體制;善治

中圖分類號:D67 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0054-02

1 研究的原因

2000年以來，我國的鄉鎮機構改革作為推行農村稅費改革的配套政策在全國范圍內開展，各地鄉鎮開展了撤鄉并縣、精簡機構和裁減人員、調整條塊關系等改革。雖然改革取得了一定的成就，但都是表面層次上的改革，而不是體制改革，沒有從根本上改造鄉鎮政權組織的體制、權力結構以及運行方式。在長期的管制型政府體制下，鄉鎮政府職能沒有很好的定位，一味注重經濟職能，直接包攬管理農村的一切。

當今西方國家也在積極探討政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服務理論就是對政府改革道路探索的重要理論。所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理論，其理論的核心價值理念在于追求公共利益，強調政府治理的角色是服務而非導航，推崇公共服務精神，強調民主對話溝通協商基礎上的政府與民眾的合作信任和互動共治。現階段我國正處于轉型時期，我國未來行政改革的主導趨向和目標模式就是構筑服務型政府，我們應積極借鑒新公共服務理論，從新公共服務的視角來實現從管制型政府向服務型政府的轉變。在這里，鄉鎮政府應切實轉變職能，主要承擔公共管理和公共服務功能，建立與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮體制，為農村做好公共服務，為社會主義新農村建設的開展創造有利的條件。

2 研究對象——鄉鎮政府的歷史概況和改革現狀

2.1 鄉鎮政府職能的越位和缺位

我國當前的政治、經濟和文化社會正處于轉型時期。由于我國新舊兩種體制摩擦的存在，政府還沒有完全擺脫既當裁判員，又當運動員的角色，政府往往不安于其位，出現越位、錯位和缺位。我國在推行鄉鎮改革時強調要轉變鄉鎮政府的職能，要求鄉鎮政府職能從傳統的以行政管理為主向以社會公共服務為主轉化，但是在實際操作層面上，鄉鎮政府職能仍然是以行政為主，輕視公共服務，存在越位和缺位現象。

鄉鎮政府自身確實擔負著很多的職能。但是，鄉鎮政府為了完成上級黨委和政府下達的各項任務指標，插手了許多本不屬于自身職權范圍的事情，甚至不惜使用不規范的公共權力手段。在改革過程中，一些鄉鎮政府為了追求片面的經濟增長或為了搞好政績工程，無視市場經濟規律，用行政命令直接插手本地農民的生產和經營，強迫農民做出一些有違規律的事情。如果政府能把職能定位好，改變政事不分、政企不分和政社不分的局面，注重公共管理和公共服務職能，那么政府自身會“輕松”些，農民也“高興”些。然而，鄉鎮機構在公共管理和公共服務這一重要職能上是缺位的。鄉鎮機構應該承擔建設健全農村公共設施，發展農村社會保障事業，建立健全農村醫療保險體系，健全公共服務機構和完成義務教育，提供公共產品等職能，但在改革過程中，這些工作并沒有很好的落到實處。

2.2 鄉鎮機構臃腫、人員雜多

我國鄉鎮改革推行至今，雖然一直強調精簡機構、裁減人員，但實際上，鄉鎮機構的人員依然眾多。2004年中國鄉鎮發展報告指出，據有關部門對我國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，人員平均數為58人，超過正常編制的2-3倍;平均每個鄉鎮下屬單位為19個，人員達到290余人，超編嚴重。由于鄉鎮機關中是否設置對應上級撥款單位的機構或專職人員是上級官員是否考慮資金撥付的重要因素，鄉鎮機構為了獲得資金撥付就不得不擴大規模了，這是鄉鎮機構和鄉鎮人員臃腫的一個重要原因。當然，鄉鎮機構臃腫和人員雜多是整個行政體制的問題，根源于制度的弊端。

2.3 鄉鎮機構存在嚴重的財政困難

我國鄉鎮機構的事權和財權是不統一的。鄉鎮政府承擔的任務重、事情雜多，但鄉鎮的財權是十分有限甚至是不足的。農業稅的取消對于鄉鎮機構的財政收入尤其是一個十分嚴重的打擊。以工業收入為主的鄉鎮所受的影響還不是很嚴重，但是對于以農業收入為主的鄉鎮來說，當農業稅免征后，他們的財政收入幾近于零，每天舉債度日，只能靠上級轉移支付來接濟。鄉鎮機構財政困難有一部分是由于機構臃腫、人員雜多造成的，但有一部分原因是體制造成的。黨國英認為，省以下未能真正按照分稅制的原則理順財政關系才可能是縣鄉財政體制困難的直接原因，縣鄉財政體制運轉問題的根子在縣鄉公共管理體制本身。

3 解決思路——改革鄉鎮體制、轉變政府職能

我國鄉鎮改革自推行以來取得了一定的成績，大部分鄉鎮在改革的推動下進行了精簡機構﹑裁減人員和調整條塊關系等改革，但這些改革措施不足以從根本上解決鄉鎮的問題。有小部分地方只是把鄉鎮機構改革表面化，作為上級的一種任務來執行，而沒有從深層次來探討鄉鎮政府當前存在困難的原因。鄉鎮機構的難題就像雪球一樣越滾越大。通過深入分析，我們可以發現體制是鄉鎮機構眾多問題出現的根源。從根本上說，鄉鎮政府在工作中展現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題。鄉鎮改革未來的重點是鄉鎮體制改革，尤其是解決鄉鎮未來組織體制、功能定位及運轉方式，建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制”，建構與社會主義市場經濟體制相適應的新的鄉村治理體系和服務體系。

在此，筆者認為可以借鑒新公共服務的理論，轉變鄉鎮職能，徹底改革現存鄉鎮體制。

3.1 實現鄉鎮職能的良好定位

新公共服務理論強調，政府的職能是服務，而不是掌舵。在他們看來，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其“劃槳”，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。傳統體制下，我國實行的是管制型政府，注重行政管理和行政權力，鄉鎮政府注重執行和完成上級下達的命令，而在某種程度上忽視了農民的真正需求，搞了很多形式主義的東西，存在嚴重的越位和缺位現象。鄉鎮政府要切實轉變好政府職能，以農民為工作重心，而不能以應付上級命令和任務為中心，切實做到一切為了農民、一切從農民出發，大力實行公共管理和公共服務，建立和完善農村公共基礎設施，健全農村醫療保險體制和社會保障制度，為農業生產和生活提供咨詢和指導，給農民的出路和生產活動提出很好的建議。

3.2 推動縣市政府機構改革，發揮農民自主性

鄉鎮政府弊病的根源在于體制，要完成鄉鎮機構改革這項艱巨的任務，不能只停留在鄉鎮政府這一層，而應該進行整個社會、整個行政體制的全方位改革。從根本上說，鄉鎮改革需要兩個方面的互動:一方面，需要與縣市地方政府改革互動，需要整個政府體系改革的適應，特別是縣鄉之間，如何劃分權力，分開責任，界定活動邊界，需要做很多工作;另一方面，還要與村莊農民互動。

鄉鎮機構是我國基層政權組織，對上承接大量的行政指令和行政行為;對下又承擔著聯系農民、服務農民的重任。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。因此，鄉鎮機構改革不能只局限于鄉鎮這一層級政權的改革，在精簡鄉鎮機構的同時，應該對縣市政府進行改革，轉變縣市機構的職能，精簡機構和裁減人員，重新設置縣市的有關機構，使縣級事務管理公開化和民主化，加強對縣級工作的管理和監督。

在加強縣市級政權改革的同時，我們應加強農村民主，加強村民自治建設。目前我國鄉村社會中村民的民主發展得還不完善，農民的自治意識和能力都還不是很強，鄉鎮政府在很多時候都是一刀切，沒有充分發揮村民民主和自治。隨著我國基層民主建設的推進和加強，我們應充分調動農民的積極性，鼓勵農民參與政府管理，并為其提供合適的參與渠道，充分發揮基層民主。同時，還要鼓勵農村公民社會組織的建立和發展。

3.3 解決鄉鎮財政困難難題

鄉鎮的財政問題在農業稅取消后變得更為嚴峻。首先，要大力發展農村經濟，增加農民收入和鄉鎮財政收入，壯大鄉鎮實力。其次，要發展和完善財政體制，加大中央的轉移支付力度和范圍，建立規范和科學的轉移支付制度。完善分稅制財政體制，建立規范和科學的轉移支付制度完善鄉鎮財政體制，是鄉鎮財政解困的根本所在。鄉鎮改革是需要成本的，裁減的人員的再分流和安置也是需要支付成本的，這些成本壓力不能由鄉鎮一級政權來承擔，中央必須提供足夠的財政資金，加大財政轉移支付力度，確保基層政權的正常運行。再次，要進一步精簡鄉鎮機構和人員，減輕鄉鎮機構的財政負擔。最后，要消除鄉鎮政府的自利性目標。趙樹凱指出，由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公眾目標工作演變成為自己工作。在改革中，應該盡一切能力消除這種自利性，鄉鎮機構工作都要以公共利益為出發點，追求公共利益的最大化實現。

3.4 發展鄉鎮文化，提高鄉鎮干部和農民群眾的素質

我國鄉村社會發展得還不是很完善，村民文化素質普遍低下，未形成獨特的鄉鎮文化。有些鄉村干部的文化水平和各方面的素質也不是很高，這些都在一定程度上影響著改革的成效。農民的文化水平和精神素養提高了，才能有很好的民主意識和參政要求;鄉鎮干部只有在自身能力比較高的前提下才能為農民服務，為農村建設做好工作。如果改革只注重物質形式方面的東西，而忽視精神方面的配套設施的建設和改革，那改革的成效就很小了。

參考文獻

[1]馬曉河，武翔寧.中國農村鄉鎮機構改革研究[J].農業經濟問題，2006，(02).