新一輪農村土地改革與財稅政策支持研究

摘要:作為我國整體改革核心問題的新一輪農村土地改革方案早已落定，但土地流轉的試點因其牽涉問題很多和各項配套條件還不完備等原因，所以改革一直都是在有條件的地區進行試點。但若讓改革進一步推開的話，則有兩個突出問題需要解決，一是農村土地流轉中的定價、交易主導權和利益分配問題;二是糧食價格機制未理順，嚴重影響農村土地承包權改革的成效。試圖通過政府適當的財稅政策協助其它相關政策來有針對性地解決這兩個問題，以使改革富有成果，讓改革成果落到實處。

關鍵詞:土地流轉;耕地承包權;財稅政策

中圖分類號:F21 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0062-02

1 新一輪農村土地改革的意義

新一輪農村土地改革對促進農村和社會穩定、增加農民收入和推動農業現代化具有極重大的意義。首先，通過將農村土地承包期限由30年延長至70年，國家進一步加強家庭承包經營制度的穩定度(實質就是加強對農民土地權益的保護)，從而進一步鞏固農村社會和經濟的穩定。作為農村土地制度核心的家庭聯產承包經營體制是整個農村穩定和農業生產關系穩定的基石，只有確立這種基石的地位，才能減少農村土地糾紛，才能讓占總人口55%的農村穩定，才能實現全社會的真正的穩定。

再者，農民大幅增收是可行的。解除對宅基地(也即農村居民用地)使用權流轉的限制，將為大幅增加農民的財產性收入提供極有利的條件。據調查統計，我國農村人均居民用地187平方米左右(城市約為100平方米左右) ，若按每平米土地使用權轉讓價格500元(當前城市平均地價都在1000元以上)和只轉讓其中的87平方米來測算，以及假定稅費和其他利益主體所獲收益共計占總轉讓價格的20%，則農村居民人均可增收3.48萬元左右(數據顯示，2007年農民人均純收入為4140元) ，則相當于農民8年多的年收入。我國農村住宅用地約為2億畝，但由于大量的農民進入城市務工，當前，農村“空心戶”和“空心村”已經成為比較普遍的現象，數據顯示，目前農村宅基地及房屋的閑置狀況大致為10%-15%左右。由此看來，農村的宅基地不但集約化程度低，而且還有很大可開發空間。因此通過允許宅基地使用權的可流轉來增加農民的財產性收入是可行的且條件是極為有利的。農村宅基地使用權的可流轉，不僅是指轉讓，還有出租和抵押功能等功能，實質上是賦予其作為基礎性生產資料的更多的市場屬性，同樣就是實質上增加農民的財產性收入。

第三，實現有條件地區的農業適度規模化。在有條件的地方，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，從而實現農業的適度規模經營，對于當前的中國是非常緊迫和必要的。在我國農業從業人員逐年減少、耕地的持續下降和我國糧食供需尚處緊平衡的背景下，要保持我國的糧食安全，就必須提高我國的農業生產效率。然而，我國當前的農業生產效率是非常低的，數據顯示，農業勞動生產率只有美國的1%左右。因此我國迫切需要通過推動農業規模化經營來提高農業生產效率。美國的農業生產率的提高也得益于其農業規模化的大力推進，比如，1987-1997年間，美國的農場數量壓縮了7%，但糧食產量是大幅增加的。此次的農村土地改革，更多的體現在增加了土地承包經營權試點的數目。

2 全面推進農村土地改革面臨的突出問題

我國農村土地改革一直都是在有條件的地區進行試點，但若改革進一步推開的話，則有兩個突出問題需要解決:一是農村土地流轉中的定價、交易主導權和利益分配問題;二是、糧食價格機制未理順，嚴重影響農村土地承包權改革的成效。

2.1 土地承包使用權定價、交易和利益分配機制的問題

通過當前我國農村土地征用中出現的種種問題，可以推想，在沒有解決好定價、交易和利益分配機制的公平性和合理性問題的情況下，在信息和社會資源上處在極大優勢的城市政府或企業受讓農村土地的過程中，農民的利益很可能得不到很好的保護。另外地方各級政府當前財政缺口很大，他們從中肯定要層層分利，尤其是作為土地所有者的鄉村集體對土地流轉收益索取將是更大的。然而此次的農村土地改革最大的一個原則就是，讓更多的留在農民的手上，來促進農村和農業的發展。

當前，對農村土地征用的過程中，參與者主要有:農民、村集體、地方政府(主要為城市的區一級政府)和開發商等，而主要是村集體來和地方政府來議價，而村集體有時在征地前就被上一級政府劃歸區一級政府了，那么定價、交易和利益分配自然而然就有地方政府來主導了(開發商和地方政府的利益基本上一致)，由此大部分利益流向了地方政府和開發商，這就當前普遍的“低征高賣”現象。據學者調查得知，被征地土地收益分配格局為:地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。

2.2 糧食價格機制制約耕地承包權改革

我國推動農村土地改革的一個重要目的是，促進農業規模化經營從而提高我國的糧食安全。但是，當前種糧相對其他經濟作物是低收益的，一旦轉包，那么由于資本的逐利性驅使，將耕地改為具有更高收益的用途的意愿是超強的，在當前國內糧食供需緊平衡的情況下，如此勢必沖擊我國糧食安全。但是若不允許改變耕地用途，鮮有資金愿意參與耕地承包權的流轉。如此耕地的承包權價格也將很難達到一個合理的水平。因此，沒有糧食價格機制的理順，想靠放開承包權的流轉，來實現規模化經營，其成效將是很小的。

3 促進農村土地改革全面推行的財稅政策支持

3.1 全面推行省直管縣的財政管理體制，杜絕政府分利行為

按照當前相關法律規定，農村土地的所有權保留在村集體，其產權由縣級人民政府登記造冊的(當前城市的土地流轉基本是登記和流轉同在市級政府)，因此未來最有可能在縣級建立統一的交易市場，那么農村土地的承包權或使用權的定價、交易市場和利益分配的主導權也將集中在縣級政府。為了切實實現整個流轉機制的公平性，筆者認為，當前較為切實可行的行動方案有:在加強省對縣在農村土地改革方面的直管力度，成立中央級的\"三農\"權益監管機構;另一方面將省直管縣的財政管理體制試點推廣開，通過財政管理體制上的省直管縣，減少縣鄉一級事權與財力的不匹配，縮小縣鄉財政的缺口，削弱縣級政府在土地流轉中主動分利的動機，提高其中性地位，讓土地流轉收益更多地留在農民手中。而從長期來看，流轉機制的公平性更需要政治體制改革和相關法律改進的配合，從而提高整個利益分配透明度和公平性。

3.2 加大國家財政對涉農的專項補貼，理順糧食價格機制

在不允許改變耕地用途和維持現有糧食政策的前提下，要吸引資金愿意參與耕地承包權的流轉必須進一步加大對農業的支持力度，繼續增加對農民的補貼，提高糧食最低收購價，充分調動農民的積極性。

我國的糧食流通、儲備和進出口均為國家所控制，尤其是糧食的收購價格一直由國家所主導，在國家農業直補很難落實到農民和國內糧價明顯低于國際市場價格的時候(但同樣承受著巨大的農業成本上升壓力)，從長期看，國家應該加快糧食價格機制的理順，這樣將極有利于促進農村土地承包權的改革。

3.3 推出促進農業合作社組織出現的稅收優惠政策

中央應該推出更多的惠農政策，包括為促使更多從事農業生產的農民合作組織的出現，對其企業所得稅的適當減免優惠;另外對為農民合作組織的投資提供資金的民間金融機構的企業所得稅給予一定優惠。這些政策將有助于促進農業合作組織的規模化，從而推動農業一體化進程，尤其是糧食的深加工，從而在一定程度上提高糧食的綜合收益，這在一定程度上也有助于推動農村土地承包權的改革。

參考文獻

[1]黨國英.關于深化農村土地制度改革的思考[J].國土資源，2005，(6).