耕地保護(hù)立法思考

摘要:耕地是人類賴以生存的生命線，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。目前，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，耕地不斷遭到破壞，耕地保護(hù)問題日益成為討論的焦點(diǎn)。就目前來說，影響耕地保護(hù)的因素很多，主要表現(xiàn)在環(huán)境問題、政府行為問題以及土地征用和限制等問題上。因此，運(yùn)用法律的手段，采取切實(shí)措施對耕地進(jìn)行保護(hù)顯得尤為重要。以甘肅的耕地保護(hù)為例闡述一下我國的耕地保護(hù)法律保護(hù)現(xiàn)狀、并加以分析提出相應(yīng)建議，以期能對耕地保護(hù)立法有所裨益。

關(guān)鍵詞:耕地保護(hù);環(huán)境;法律;甘肅

中圖分類號:F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0206-01

1 甘肅省在耕地法律保護(hù)方面存在的問題

(1)甘肅省耕地質(zhì)量水平低，地方政府的地方性法規(guī)傾斜也是一個(gè)重要的方面。

眾所周知，甘肅省位于我國西北部，是少數(shù)民族的聚集區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡劣，水資源短缺，這給耕地保護(hù)工作的開展帶來了很大的難題。然而近些年來，國家政策也在這方面有所傾斜，如西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。然而，甘肅省那種長期重用地、輕養(yǎng)地，重化肥、輕有機(jī)肥，重產(chǎn)出，輕投入，重眼前利益，輕長遠(yuǎn)利益的觀念并沒有多大的改變。這無疑是耕地保護(hù)工作的開展的障礙。同時(shí)，使耕地超負(fù)荷應(yīng)用，導(dǎo)致耕地退化、質(zhì)量逐年下降。政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)候，大力高經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加大城市化進(jìn)程和建設(shè)新興城市和衛(wèi)星城市是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上升的因素，也是最看得見得效益。因此，甘肅省政府在制定各項(xiàng)地方性法規(guī)的時(shí)候也把這放在首位。筆者認(rèn)為是有失偏頗的。經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展都是至關(guān)重要的，在法規(guī)的制定層面上也應(yīng)是公平公正的。

(2)甘肅省出臺的關(guān)于耕地保護(hù)的地方性法規(guī)和條例，在有些地區(qū)沒有落到實(shí)處，保護(hù)耕地的法律意識還很淡漠。

目前，甘肅省已經(jīng)出臺了多部關(guān)于耕地保護(hù)的條例和地方性法規(guī)，也確實(shí)在一些地區(qū)取得了很好的成績。但是不能排除個(gè)別地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，把大片的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。土地利用的短期行為和盲目行為造成了耕地資源的浪費(fèi)和破壞，如農(nóng)村的磚瓦房占用耕地的現(xiàn)象就較為常見。還有就是部分的小城鎮(zhèn)擴(kuò)大、超前用地，擠占周圍的菜地和良田，多占或占而不用也占很大的比例。究其原因，一是農(nóng)村鎮(zhèn)規(guī)劃部合理，在良田和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面置有關(guān)法律法規(guī)于不顧;另一方面是隨意占用集體土地而不報(bào)批，各級政府越權(quán)批地也時(shí)有發(fā)生。

2 完善我國耕地保護(hù)，謀求可持續(xù)發(fā)展的立法構(gòu)想

2.1 我國耕地保護(hù)法律的制定應(yīng)以“堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約用地”為目標(biāo)

首先，堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約用地，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制，就要健全完善土地政策參與宏觀調(diào)控機(jī)制，提高土地調(diào)控的針對性和有效性，健全完善土地調(diào)控的目標(biāo)、政策工具、傳導(dǎo)機(jī)制和配套辦法，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。其次，堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約用地，就要落實(shí)保護(hù)耕地的共同責(zé)任。保護(hù)耕地不僅是國土資源部門的法定職責(zé)，也是有關(guān)部門的責(zé)任。要正確處理保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，圍繞堅(jiān)守18 億畝耕地紅線的總目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保有量、基本農(nóng)田面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃等四項(xiàng)指標(biāo)。再次，堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約用地，就要開源節(jié)流并舉，把節(jié)約放在首位，要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排各類用地。挖潛開源，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

2.2 完善我國關(guān)于耕地保護(hù)的立法，尤其是除基本農(nóng)田保護(hù)之外的配套制度的實(shí)施

在我國，按照法律規(guī)定，我地耕地保護(hù)的對象是基本農(nóng)田，而對于基本農(nóng)田外的其他類型未作特別的保護(hù)要求。這導(dǎo)致地方政府或基層組織經(jīng)常擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃以變更基本農(nóng)田，違法用地。因此應(yīng)耕地保護(hù)客體的范圍拓寬，可以凡是地力沒有遭受嚴(yán)重破壞，能夠轉(zhuǎn)化為耕地的園地、養(yǎng)殖地、休閑地等，或者通過復(fù)墾、整理等能夠轉(zhuǎn)為耕地的潛在用地都應(yīng)該被列入耕地保護(hù)的范圍。筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村集體土地權(quán)屬，利用土地權(quán)屬限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。另外，土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制制度的基本工具，但是，目前土地利用規(guī)劃因缺乏嚴(yán)格法律地位而常被隨意調(diào)整，未來的法律體系應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的土地利用規(guī)劃法，合理完善的土地利用規(guī)劃是確保耕地保護(hù)成功的關(guān)鍵性因素。

2.3 各級政府加大耕地保護(hù)的法制宣傳工作，提高廣大民眾尤其是農(nóng)民的耕地保護(hù)法制觀念

我國的耕地的使用者大多是農(nóng)民，因而他們的意識和行為方式對耕地的保護(hù)來說是至關(guān)重要，無可替代。但大多數(shù)農(nóng)民受教育程度較低，自身經(jīng)濟(jì)條件較差，法律觀念淡薄，在我國國家和集體兩種土地所有權(quán)并行的體制下，有些省份集體的土地已承包到各家各戶，因而很多農(nóng)民認(rèn)為土地是自己的，想怎么用酒怎么用，很少會(huì)想到它的合理性和合法性。這種行為的后果就是土地利用的隨意性，當(dāng)違法行為發(fā)生時(shí)也不去告發(fā)，使其陷入了無序的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，要有效而長期地保護(hù)好耕地，必須讓耕地使用者以及全社會(huì)公民觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，自覺地保護(hù)好我們的生命線。達(dá)到這一目標(biāo)，必須強(qiáng)化宣傳，提高全民保護(hù)耕地的法律意識。各級政府應(yīng)利用相關(guān)平臺如報(bào)紙、廣播等進(jìn)一步加大宣傳力度、創(chuàng)新宣傳形式和方法，送法律法規(guī)下鄉(xiāng)。有條件的政府和地方還可以把工作做的更細(xì)一些，把法律法規(guī)宣傳資料送到每家每戶，召開法制宣傳會(huì)議，及時(shí)講解和解決農(nóng)民關(guān)于耕地保護(hù)的問題等。

2.4 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，積極探索完善有關(guān)耕地保護(hù)以及管理的法律法規(guī)

就目前來說，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場對土地的利用和調(diào)整。目前有一部分學(xué)者提倡將集體土地所有權(quán)改為集體使用權(quán)，使土地所有權(quán)歸國家所有，任何組織或個(gè)人對其只有使用權(quán)。另外，對那些已經(jīng)違法用地的行為，建議出臺一個(gè)處理政策，作出統(tǒng)一的處理。對那些新發(fā)生的違法行為，嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處理。在審批上，建設(shè)規(guī)劃部門要與國土資源管理部門形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制，制定相應(yīng)的工作制度和措施。此外，根據(jù)國土資源執(zhí)法工作的特點(diǎn)，建立健全國土資源執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制。對那些違法占用耕地的建設(shè)堅(jiān)決予以拆除。公安機(jī)關(guān)積極做好安全保衛(wèi)，把工作做在前面，避免矛盾激化。若是涉及對人的處理，紀(jì)檢部門及時(shí)介入，及時(shí)查清事實(shí)，及時(shí)處理。各部門按照職責(zé)分工，切實(shí)履行起職責(zé)，把力量聚集成一股合力，給違法行為堅(jiān)決徹底地打擊。

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