論我國風景名勝區的法律保護

摘要:隨著我國風景名勝區事業的發展，保護與開發、保護與發展之間的矛盾日益突出，根據我國風景名勝區管理和保護的實際需要，針對我國風景名勝區立法中存在的問題，并借鑒國外先進經驗，提出我國制定和頒布具有更高約束效力的風景名勝區法，完善風景名勝區法律體系，健全管理體制的對策。

關鍵詞:風景名勝區;法律保護

中圖分類號:D922 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0196-02

1 風景名勝區的概念

根據2006年6月國務院頒布的《風景名勝區條例》第二條第二款的規定:“本條例所稱風景名勝區，是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。”這一定義，就把風景名勝區同相關的自然保護區、森林公園、旅游區等概念區分開來。

2 國外風景名勝區法律保護的現狀

國外沒有單獨的風景名勝區這一概念，而是以國家公園或者自然保護區作為擁有獨特自然環境和自然資源的區域的統稱。風景名勝區也包括在其中。通過制定專門的《國家公園法》或者《自然保護區法》對這樣特點區域予以保護。例如，世界上第一個國家公園——黃石國家公園，是美國在1872年建立的，從此開始了美國國家公園體系的歷史。加拿大在1930年通過了國家公園法。

在管理體制方面，美國、挪威等國家實行中央集權式的管理模式。如美國在1916年設立國家公園管理局，國家公園管理局局長由總統親自任命，負責管理全國300多個國家重要的自然與歷史資源區。德國、澳大利亞等國實行地方自治模式，有國家統一制定政策、立法，具體的管理事務則由地方政府負責。

各國成熟的管理制度也對風景名勝區的保護起到了很好的作用。如“英國1949年的《國家公園與鄉土利用法》將‘管理契約’制度引入到國家公園管理中，這項制度規定，在國家公園建立前，管理部門應當與土地所有者或使用者就土地利用形式進行協商，要求土地所有人或使用人以符合自然保護要求的方式經營和管理土地。各國在風景名勝區法律保護方面的經驗可以看出，風景名勝區的法律保護要從立法體系的完備、立法級別的高低、管理機構的統一、管理制度的多樣化和可操作性等各方面著手，才能在法律上全面系統有效的起到對風景名勝區的保護作用。以下就針對我國風景名勝區保護的現狀來進一步分析。

3 我國風景名勝區保護法律現狀和主要問題

3.1 我國風景名勝區保護法律現狀

自1982年國務院公布第一批國家級風景名勝區以來，目前我國國家級風景名勝區有187處，省級風景名勝區有698處，風景名勝區總面積約占國土面積的1.89%。雖然我國目前還沒有一部真正意義上的《風景名勝區法》，但是相關的法律法規也非常之多。這些法律法規對于風景名勝區的資源保護、規劃利用等各方面也發揮了重要的作用。

我國關于風景名勝區保護最基本的法律規范是國務院在2006年12月1日頒布實施的《風景名勝區條例》。還有建設部發布的《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》、《風景名勝區環境衛生管理標準》等。這些是針對風景名勝區保護的專業性立法。此外我國法律法規中與風景名勝區保護有密切關系的還有如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國森林法》等。

目前我國大部分省市的人大及常委會、人民政府為了加強轄區內風景名勝區的管理，依據國家相關法規，結合本地實際情況，制定了許多地方性風景名勝區法規或規章。如《杭州西湖風景名勝區管理條例》、《云南省風景名勝區管理條例》等。對于各地方風景名勝區的管理和保護作出了更為詳細具體的規定。

3.2 我國風景名勝區保護法律存在的主要問題

我國建立風景名勝區管理體系已有30多年，一方面在風景名勝區資源法規建設、資源調查與評估、規劃建設與管理、資源保護與利用等各方面取得了顯著成績，一大批珍貴的風景名勝區資源納入了國家保護和管理的軌道;但另一方面，隨著經濟社會的發展，一些風景名勝區在利益的驅使下被“過度開發”、急功近利、管理無序導致風景名勝區“城市化”、“人工化”、“商業化”現象日益嚴重，嚴重威脅了景區的健康可持續發展，使風景名勝區寶貴的自然資源和文化遺產岌岌可危。而導致這些問題的重要因素就是法律法規的薄弱和不完善。

3.2.1 立法層次較低

在立法層次上我國風景名勝區的開發和保護工作是以國務院2006年12月1日頒布實施的《風景名勝區條例》為主要的法律依據。但該條例只是屬于行政法規，在法律體系中位階低于法律。這樣就導致在風景名勝區開發保護過程中常常不得不讓位于其他法律法規，導致一些合法性的破壞性開發行為的發生。

3.2.2 管理體制不順，職責不清

風景名勝區管理體制是指關于風景名勝區管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規則制度的總和。隨著我國政治體制改革，各地風景名勝區都不同程度出現了體制不順，缺乏有效統一高效管理的問題。給景區的保護和發展帶來了困難。主要有以下幾個方面:

(1)管理機構設置不合理。

我國風景名勝區管理工作的主要主體是地方政府，中央和上級管理機構只負有監督管理職責。而我國地域遼闊，作為主管單位的國家建設部門風景處面對全國龐大的風景名勝區系統明顯力不從心。同時由于缺乏有效的監督手段和方法，而地方政府在實際的管理工作中往往受經濟效益的或政績的影響，過度開發風景名勝區資源，而忽視了對資源的保護工作。

(2)行政職責不清，多頭管理現象嚴重。

雖然在新的《風景名勝區條例》中明確的闡述了風景名勝區的定義，把風景名勝區這一特定區域與其他相關區域區分開來，但是在之前設立的風景名勝區往往和自然保護區等沒有嚴格區分開來。而且一個資源類型比較齊全的景區的管理往往涉及到旅游、城建、林業、文物、宗教、環保、地方政府等方方面面的組織結構，各個機構又會衍生出多個行政和企事業單位，管理的條條塊塊分割現象無可避免。

(3)缺乏完善的規劃體系。

風景名勝區規劃是由地方政府部門組織編制的，而地方政府主管部門往往是從自身角度去考量規劃編制成本，因而在規劃單位選擇和規劃內容質量方面都有良莠不齊的現象。而像美國國家公園的設計由國家管理局下設的丹佛設計中心獨家承擔，有效保證了規劃設計的質量。

3.2.3 缺乏高效完善的管理制度

我國風景名勝區法律制度并不健全，嚴重影響了風景名勝區的管理。如風景區資金保障制度。我國風景名勝區管理資金主要來源于門票收入以及景區內旅游設施如酒店、商店等的特許經營收入等等，而國家財政劃撥的資金只占很小一部分。這使得各風景區紛紛提高門票價格，在景區內大興土木，修建旅游設施，過度開發景區資源，嚴重影響了景區生態效益、社會效益的揮。

4 完善我國風景名勝區法律保護的建議

我國風景名勝區存在諸多問題，相關法律上的缺陷是主要原因。在借鑒國外先進經驗的基礎上，結合我國國情，完善我國風景名勝區法律制度。

4.1 制定專門的法律，提高立法層次

我國擬起草《自然保護地法》，擬將風景名勝區納入自然保護地體系。這樣風景名勝區就將作為自然保護地的一種獨特類型，納入自然保護地體系內。這樣就可以在“保護優先，可持續利用”的共同原則指導下，將風景名勝區、自然保護區、森林公園等保護區域一并納入調整范圍，打破部門、行業和地區的界限，對其法律地位、管理制度、機構設置、經費保障等問題做出統一的規定。然后再對各自特殊的要求分門別類的加以規范。這樣就可以提供風景名勝區法律保護的立法規格。

4.2 完善風景名勝區管理體制

建立高效的管理體制是我國風景名勝區法律保護的一個重要任務。我國風景名勝區管理體制應當堅持“統一規劃，統一行政管理，部門行業指導，企業自主經營”的原則。明確國務院建設主管部門的監督內容，對各風景名勝區實行分級管理，明確各管理機構的地位和職責，對不同類型的區域管理機構權限作出明確規定，指定特定部門對不同管理機構進行監督，對各管理機構的工作進行協調，理順體制。

4.3 健全風景名勝區保護的各項制度

4.3.1 風景名勝區土地權屬制度

我國新的《風景名勝區條例》承認了景區經營權的合法性，但缺乏對這種企業化管理的具體規定和對其進行監督管理的詳細措施，因此，建立健全的土地權屬制度，保證企業化經營的科學有效，促進景區可持續發展至關重要。

4.3.2 以政府投入為主的資金保障制度

風景名勝區的的資金投入制度決定著風景名勝區發展的成敗，必須保證風景名勝區有穩定的資金來源，才能保證其健康持續發展。可以通過加大政府投入力度，設立合理的特許經營項目進行自籌資金，以及吸引國際投資、社會捐贈等辦法保證風景名勝區資金來源。

4.3.3 公眾參與制度

當前，我國風景名勝區保護管理的主要責任由地方人民政府承擔，這種模式不可避免的存在管理職能薄弱、人員力量不足等局限性。而從實踐中看，很多時候，群眾舉報、信訪反映或媒體曝光反而成為一種對違規建設行為具有制約力的監督方法。建立健全風景名勝區公眾參與制度，有助于構建政府與公眾、風景名勝區內外的和諧關系，進而有效的促進風景名勝區管理和保護。

5 結語

風景名勝區保護是生態保護的重要組成部分，保護風景名勝區對于保護生態環境、維護自然文化遺產、更好的傳承中華民族精神文明意義重大。然而現階段我國風景名勝區正在經歷著有史以來最大的沖擊，加強風景名勝區法制化管理成為當務之急。只有切實有效的完善風景名勝區法律體系，制定切實可行的風景名勝區保護法律制度，才能更加有效的保護風景名勝區的自然資源和文化遺產，促進環境和社會可持續發展。

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