非營利組織的新型農民培養行為及其績效研究*——以A基金會農民培訓項目為例

劉純陽,田千禧

（湖南農業大學,湖南長沙4101 28）

非營利組織的新型農民培養行為及其績效研究*
——以A基金會農民培訓項目為例

劉純陽,田千禧

（湖南農業大學,湖南長沙4101 28）

近年來，NPO在我國新型農民培養中發揮著越來越重要的作用。本文以A基金會在湖南西部開展的農民培訓項目為例，較為系統地剖析了NPO新型農民培養項目的運行情況，并對其效果進行了初步評價。研究發現，相對于政府提供的新型農民培養服務而言，NPO所開展的新型農民培養在項目運行及其實際成效方面都體現出了一定的特點，其經驗值得借鑒和推廣。

非營利組織；新型農民培養；農民培訓

新型農民培養是一項龐大而復雜的系統工程，牽涉面廣，參與的機構和具體實施的項目異常眾多。從提供新型農民培養服務的供給主體來看，我國已經逐步建立起以政府供給為主，企業、非營利組織（Non-Profit Organization，NPO）、農村社區等供給主體為輔的多元化新型農民培養服務供給體系。所謂非營利組織（NPO）是指具備法人資格，以公共服務為使命，享受免稅優待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內部成員，并具有民間獨立性的組織。其在教育、科研、醫療衛生、社會服務、環境保護以及文化娛樂等方面發揮著至關重要的作用。[1]值得關注的是，近年來有越來越多的非營利組織通過開展農民教育和培訓等形式，在新型農民培養中承擔起了越來越多的責任，扮演著越來越重要的角色。但是，對這一發展趨勢國內學者們卻鮮有關注，相關研究成果幾乎是一片空白。本文以A基金會在湖南西部貧困縣開展的農民培訓項目為例，以農戶問卷調查以及部門走訪所獲取的數據和資料為依據，對非營利組織（NPO）新型農民培養行為及其績效進行初步考察，旨在開非營利組織（NPO）新型農民培養研究之先河，并希望對于進一步指導新型農民培養實踐有所裨益。

一、A基金會的新型農民培養行為

1.項目內容

為了增進湖南西部貧困地區農民的發展能力，進一步改善他們的生產和生活條件，從而切實幫助該地區少數民族人口盡快擺脫貧困落后面貌，A基金會通過申請國外機構援助、爭取地方政府配套、發動受益人群投工投勞的三方參與方式，在湖南西部少數民族聚集區開展了一系列農民培訓項目。這些培訓項目涉及湘西自治州和張家界市二個市（州）的五個國家級貧困縣，本文分別以代碼H、Y、L、G和S表示。項目實施時間為2006～2008年，通過A基金會引進的國外項目援助合計為99萬元人民幣。項目的地區分布及具體內容見表1。

2.項目的組織與實施

A基金會負責項目的全面組織與協調工作。其具體職責如下：項目的需求調查、計劃和立項申報；根據項目進度分批次撥付項目資金；通過派員深入實地跟蹤項目進展、協調地方管理和要求項目單位適時提交項目進度報告等形式對項目建設進行嚴密的過程管理；及時跟蹤了解項目資金的使用狀況；對項目所產生的社會、經濟以及生態效應進行考察；對項目完成情況及其驗收進行監督；對項目開展所取得的經驗以及所暴露出來的問題加以歸納和總結；向國外援助機構提交年度進展報告以及項目總結報告。

除了A基金會以外，還有其它多個地方部門和單位參與了項目的組織和實施。因為基金會的宗教背景，所以各地統戰部門自然而然地成為項目的地方對接部門，在項目的申報及其實施中都發揮了牽頭作用。根據項目內容及地區分布的不同，各地參與項目組織與實施的單位也不盡相同。鄉村醫生培訓項目由H縣統戰部和H縣衛校負責具體實施，培訓地點在縣衛校；農機、電工、電焊技能培訓項目由Y縣統戰部和Y縣農機局負責具體實施，培訓地點在縣農機局下設的農機學校；土家族手工藝培訓項目由Y縣統戰部和Y縣民間工藝美術協會負責具體實施，培訓地點在Y縣民間工藝美術協會租用的民房及Y縣民族特殊教育學校；沼氣技工培訓項目由Y縣統戰部和Y縣能源辦負責具體實施，培訓地點設在項目活動較為集中的鄉鎮；高山反季節蔬菜種植技術培訓項目由L縣統戰部和L縣科協負責具體實施，培訓地點設在L縣職業技術學校；農村消防工作培訓項目由S縣統戰部和S縣消防大隊負責組織和實施，培訓地點設在該縣MD鄉的LY村；種植、養殖技術培訓項目由S縣統戰部和S縣農業局經作站負責具體實施，培訓地點設在培訓對象相對較為集中的幾個鄉、村；茶葉技術培訓項目由G縣統戰部和G縣茶葉局負責具體實施，培訓地點分布在該縣重點產茶的8個鄉鎮。A基金會湖南西部貧困縣農民培訓項目的組織運行圖如下：

圖1 A基金會湖南西部貧困縣農民培訓項目組織運行圖

二、A基金會新型農民培養項目的成就與績效評價

1.項目取得的社會經濟效益

（1）數以千計的農民獲得了實實在在的知識和技能培訓，為他們提升就業競爭力和增強自我發展能力奠定了堅實基礎

在項目實施的三年時間里，五個項目縣共計有4100人次接受了內容不一的知識和技能培訓。具體情況如下：為147個村培訓174名鄉村醫生，其中接受學歷培訓78人，短期培訓96人；農機、電工、電焊技能培訓401人次，其中農機駕駛員212人次，電工73人次，電焊工61人次，農業機械操作工55人次；土家織錦等民間工藝傳承人培訓150人，其中50人僅培訓織錦，100人交叉培訓了織錦與竹編；采取集中培訓的形式為13個片區共計39名沼氣技工進行了沼氣技術培訓；柑桔、魔芋等種養技術培訓1406人次；農民消防知識培訓300人次；高山反季節蔬菜種植技術集中培訓200人次；集中培訓茶葉技術骨干201人次，在8個鄉鎮培訓點現場培訓茶農1000余人次；有200名婦女骨干得到了較為全面、系統的婦女健康知識培訓。

（2）農民增收效應明顯，項目受眾在培訓前后的收入水平發生了實質性改變

根據我們的問卷調查，在接受培訓的人員中，48%的人培訓后統一安排了就業去向；88%的人培訓后在從事與培訓內容相近的工作；95%的人認為技術培訓在幫助自己增加收入方面具有明顯的作用。問卷統計結果顯示，與培訓之前相比，農民月收入水平平均提高了1063元。可見，這些農民培訓項目產生了巨大的經濟效益，切實帶動了貧困地區農民收入的增加。

（3）農村社區醫療衛生條件以及弱勢群體的生存處境得到進一步改善

一是村醫培訓極大地提升了村級衛生室工作人員的素質，村民能夠享受到更好的醫療衛生服務。項目完成后，H縣300個村級衛生室從業人員中，具有中專及以上學歷的人員由原來的80人增至254人，所占百分率由原先的26.7%上升到了84.7%。擁有接受過規范化培訓的醫護人員的村級衛生室由原來的80個增至227個，占75.7%。二是項目實施切實提升了當地農村婦女的發展能力。通過培訓，許多農村婦女都掌握了一些實用的農業技術或者學會了一技之長，從事農業生產的技術水平有所改善，農外就業機會有所增加。以村醫培訓和土家織錦技術培訓項目為例，有超過半數的學員都是女性學員。三是項目實施有利于改善殘疾人士的生存處境。以土家織錦技術培訓為例，參加培訓的150人中就有大約90人為殘疾人。根據我們的調查，這些殘疾人經過培訓以后有一部分在縣民間工藝協會開辦的加工車間找到了工作，月工資大約在800元左右。還有一部分雖然還在特殊學校繼續學習，但是他們在讀期間已經能夠利用所學特長編制一些工藝品從而獲取一些勞務費了。這些殘疾人士經過培訓以后不僅能夠自食其力，減輕了家庭負擔，更為重要的是，他們大多都增添了生活的勇氣，堅定了把自己培養成為一個對社會有用之人的信心。

2.受益民眾對項目組織情況及其績效的評價

（1）樣本特征

為了詳細了解受益農民對項目的組織實施情況及其實際效果的評價態度，我們對150名參加了培訓的農民開展了問卷調查。共發放調查問卷150份，回收142份，其中有效問卷128份。樣本基本特征如下：平均年齡36歲，年齡最長者59歲，最小者15歲；男性84人，女性44人；沒上過學者4人，小學文化程度14人，初中文化程度70人，高中文化程度29人，中職文化程度7人，高職、大專文化2人。樣本分布見表2。

表2 樣本分布（單位：人）

（2）調查結果的統計描述

培訓時間及其費用支付：128位接受調查的農民集中培訓時間平均達到27天。而根據魏江等人在甘肅的調查，參加政府免費培訓的農民大部分都是采取以會代訓的形式。[2]可見，A基金會湖南西部農民培訓項目內容要豐富、務實得多。95%的人回答自己參加的培訓是完全免費的，承認自己要承擔部分培訓費用的僅占問卷調查對象的5%。

培訓的過程管理：92%的人回答在培訓過程中有相關人員進行工作監督；67%的人回答經過培訓后頒發了結業證書或者上崗證書。

培訓的教材與師資：認為選用的培訓教材或者資料實用性強的占到被調查農民的84%，認為不實用或者無法評價的合計只占16%；認為選派的培訓教師“好”的占到80%，認為選派的培訓教師“一般”和“差”的分別只占18%和2%（見圖2～圖3）。

培訓的實際效果：有85%的農民認為培訓組織單位在“切實為農民著想，服務很到位”；有92%的被調查農民對培訓的總體評價較高，認為“學到了很多有用的東西”；有48%的人培訓后統一安排了就業去向（見圖4～圖5）。

三、NPO新型農民培養項目管理的推廣價值與主要局限

1.NPO新型農民培養項目管理的推廣價值

（1）項目的確立采用了自下而上的設計機制，與當地農民的現實需求高度契合

A基金會在湖南西部的農民培訓項目是一個集成項目，由9個子項目構成，每一個子項目都是單獨申報立項。其立項程序如下：項目所在地受益群眾、地方政府或者有關部門向當地縣委統戰部遞交項目申請書→當地縣委統戰部會同有關部門在深入項目區開展實地調查的基礎上對申請的項目進行初選→通過縣、市（州）、省統戰部門向A基金會呈送通過初選的項目申請以及相應的項目可行性論證報告→A基金會對申請項目進行復評并深入項目區開展實地調查→A基金會將通過復審的項目申請及可行性論證報告報送國外援助機構→國外援助機構開展項目終審并下達立項批復，項目進入實施階段。這種以求定供的項目設計機制充分迎合了當地農村經濟社會發展的實際需求，體現出極強的現實針對性，最大限度地凸顯了以農民為本的新型農民培養理念，從而為獲得農民的良好評價奠定了基礎。同時，項目的前期調查和論證過程周密，工作扎實，確保了每一個項目在立項之后都得以順利完成。

（2）特別注重對項目的跟蹤和監督工作，把項目的過程管理視同項目內容的一個有機組成部分

對于每一個具體實施的子項目，基金會都會多次派員深入實地對項目進行適時的跟蹤和調查，而這方面的工作也被視作項目本身的內容，在項目年度進展報告和項目終結報告里面都要作專門闡述。基金會人員所開展的項目跟蹤和監督工作主要包括：一是通過跟蹤項目進展、協調地方管理以及要求項目單位適時提交項目進度報告等形式對項目建設進行嚴密的過程管理；二是及時跟蹤了解項目資金的使用狀況；三是對項目所產生的社會、經濟以及生態效應進行全面、系統的考察；四是對項目完成情況及其驗收進行監督；五是對項目開展所取得的經驗以及所暴露出來的問題及時加以歸納和總結；六是向國外援助機構提交年度進展報告以及項目終結報告。尤值一提的是，相對于政府新型農民培養項目重過程管理而輕結果評價的做法，NPO則對于項目的結果和成效表現出更大的關切。為了取得相對公平、客觀的項目績效評價，A基金會采用了第三方評估的形式來開展這一工作，項目財務審計報告和項目終結報告都是委托第三方評估專家獨立完成。

（3）建立了一套相對嚴密的資金管理及使用規范，制度約束成為遏制項目資金被擠占和挪用的根本手段

A基金會湖南西部農民培訓項目的資金來源渠道有三：一是通過A基金會向國外機構申請項目資助；二是項目所在地的政府配套；三是個別培訓項目（農機駕駛、電工、電焊）農民要自己承擔一部分費用。A基金會主要通過以下三個措施確保了項目資金的規范管理和安全使用。第一，建立了一套較為健全的資金撥付程序。每個子項目的經費都采取分批撥付的方式進行，即某項目在獲得一定的啟動經費進入正式實施以后，后續資金是否撥付則取決于基金會工作人員對項目進展的實地檢查和項目實施單位依據項目進度所提出的資金申請。如果發現項目沒有按照原先預設的內容和進度進行，或者項目實施單位沒有及時向基金會提出可靠的項目驗收報告和后續資金的申請，那么基金會就會暫緩項目后續資金的撥付工作，直到項目實施達到預期目標。這樣做既可以確保項目按照原先設計的方案如期進行，又可以避免造成更大的資金浪費。第二，要求各項目所在縣設立基金會項目專戶或專門科目，以確保項目資金的封閉運行和健全帳務手續。第三，開展年度財務審計及項目終結財務審計，及時總結經驗，發現問題，并以審計報告的形式向有關各方通報項目資金的詳細使用情況。

2.NPO新型農民培養項目的主要局限

(1)項目資金的申請程序較為繁瑣，資金從撥付到運用于項目所經歷的中間過程較長，在一定程度上對項目進度會產生不利影響

由于每一個子項目都要依據項目進展情況由項目實施單位提交資金申請，然后經由各級統戰部門再到A基金會層層上報。經基金會商議和批復之后，才會將項目資金經由湖南省的另一個NPO組織再下撥到項目所在縣。這一過程一般要持續1～2個月。而每個具體項目的建設計劃一般都較短，通常只有幾個月，不超過一年。因此，如果能進一步縮短資金的撥付周期，將會更有利于項目的早日完成。

（2）對地方配套過于倚重，以致造成NPO新型農民培養項目難以保持較高的獨立性，在項目運轉過程中勢必要牽涉到眾多的地方政府部門，極大地增加了管理工作的難度

幾乎所有的農民培訓項目都將基金會國外援助資金與地方政府配套資金捆綁在一起，在有的項目中，基金會資金只占資金來源的小部分比例。以村醫培訓為例，據實地調查，該培訓項目實際發生的費用達到102.708萬元，具體構成為：教材費6.24萬元、課時費6.78萬元、生活補貼費17.28萬元、住宿費8.64萬元、車費1.152萬元、水電費1.56萬元、資料費0.576萬元、學費43.20萬元、誤工補貼費17.28萬元。而基金會援助資金只有40萬元，僅占40%。由于不是全額資助，所以NPO在新型農民培養項目的執行過程中并不具有充分的話語權，無法凸顯本身應有的價值及其權威性，其社會聲譽沒有得到最大限度的彰顯。

四、結論與建議

由于農民培養具有準公共產品性質，將產生較大的正外部性，所以，國家應建立政府主導、企業支持、個人自愿、社會參與的新型農民培養投入機制。[3]新型農民培養是一項龐大而復雜的系統工程，需要動員社會各方的力量來積極參與。盡管目前我國政府在新型農民培養方面仍然發揮著主導作用，但是NPO所扮演的角色正在變得越來越重要。相對于政府提供的新型農民培養服務而言，農民對NPO所開展的新型農民培養項目的效果評價要好得多，這主要歸因于NPO農民培養項目的務實風格及其一貫注重項目管理的組織原則。采用自下而上的項目設計機制，特別注重對項目的跟蹤和監督工作，把項目的過程管理視同項目內容的一個有機組成部分，把制度建設作為遏制項目資金被擠占和挪用的根本手段等等，都是NPO新型農民培養項目的亮色，值得借鑒和推廣，尤其是對政府部門如何進一步改善新型農民培養服務具有重要的參考作用。NPO新型農民培養項目的主要局限性在于對地方配套過于倚重，致使項目運行容易受到多方干擾，難以保持較高的獨立性。為了把NPO新型農民培養項目推向一個更高水平，我們建議：第一，適當降低地方政府配套資金在項目中的比例；第二，適當減少項目數量，同時增加單個項目的資金援助力度，整合資金使用，發揮更高效益；第三，縮短項目資金的撥付周期，以確保最大限度地發揮項目資金的時間價值。

[1]陳岳堂，顏克高.非營利組織的社會職能與社會主義和諧社會的構建[J].中國行政管理，2007，(4).

[2]魏江，徐蕾，朱西湖，石俊娜.少數民族地區農民創業培訓體系構建：基于甘南、甘孜的調查研究[J].中國軟科學，2009，(7).

[3]張曄林，應瑞瑤.農民工對培訓需求的優先序選擇及投入主體角色定位[J].農村經濟，2007,(11).

C91

A

1004-3160（2010）04-0104-05

＊本文系國家社會科學基金項目《新型農民培養：理論建構與模式創新研究》[項目編號：07BJY102]及湖南省科技廳軟科學重點項目[項目編號：2007ZK2021]的階段性成果。

2010-5-21

劉純陽，男，湖南沅陵人，管理學博士，湖南農業大學經濟學院教授、博士生導師，主要研究方向：人力資本與農村貧困。

葉民英