淺議非城市建設用地中的綠地保護——以重慶市都市區為例

韓瑋，王永波，王培鑒，羅國慶

(重慶市規劃信息服務中心 重慶 400020）

1 引言

傳統的城市規劃與建設關注的是城市建設用地，忽略了非城市建設用地在城市空間體系中的作用。在當前的規劃編制體系中，對城市非建設用地保護僅停留在城市總體規劃階段。城市總體規劃只是大致劃定城市水源、河流、生態廊道等非建設用地范圍和保護原則，具體保護范圍和措施則需要在下一層面的規劃——控制性詳細規劃中予以落實。然而，縱觀以城市建設用地為主的控制性詳細規劃，對非城市建設用地的保護幾乎空缺，城市總體規劃確定的保護規劃和保護原則無從落實。隨著“宜居城市”、“森林城市”目標的提出，如何加強對非城市建設用地的保護，特別是對綠地的保護，成為高度城市化時期城市規劃必須考慮的重大問題。因此，有必要對非城市建設用地中的綠地保護進行研究。

2 “非城市建設用地中的綠地”界定

“非城市建設用地”是指由城市總體規劃所確定的，城市規劃區范圍內，在規劃期內不被用于城市建設的用地。

目前，關于非城市建設用地中的綠地分類尚無統一的標準，本文按照《重慶市都市區綠線規劃》中的非城市建設用地中綠地分類進行分析和研究。《重慶市都市區綠線規劃》中將“非城市建設用地中的綠地”定義為在城鄉規劃區非城市建設用地范圍內對城鄉生態環境質量、居民休閑生活、城市景觀、大地景觀和生物多樣性保護有直接影響的綠地。主要包括自然保護區、風景名勝區、郊野公園、組團隔離帶及其他生態綠地等非城市建設用地。

3 重慶都市區非城市建設用地中的綠地概況

如圖1所示，都市區非城市建設用地中綠地資源豐富，總面積為1983.31km2。其中國家級自然保護區一個，即縉云山自然保護區，省級自然保護區2個，縣級自然保護區4個，面積862.12km2；市級以上風景名勝區6個，總面積約406.2km2，其中國家級風景區1處，市級風景名勝區5個；規劃郊野公園12個，總面積726.38km2。

4 存在的問題及原因分析

4.1 存在的問題

通過綜合分析，筆者認為存在如下幾個主要問題：

4.1.1 部分組團隔離帶、郊野公園用地受到侵蝕

原規劃的外圍組團地區的組團隔離帶進入大量的城市建設項目，也存在“城中村”的改造項目。郊野公園用地也有部分用地在編制新農村規劃時，規劃為其他用地的情況。另外，由于交通條件的改善和良好的綠色景觀生態環境的吸引，使“四山”地區成為了房地產開發的熱土。這些房產項目的開發使“四山”的綠地資源受到侵占。

圖1 重慶市非城市建設用地規劃圖

4.1.2 生態功能弱化

一方面，組團隔離帶被擠占，導致組團隔離系統的結構受到破壞，導致其生態功能被削弱。如主城區內眾多溝通山水廊道的關鍵性生態綠楔往往被侵蝕，使得主城區山體、水體、生態控制區之間通暢效果不明顯，功能弱化。另一方面，由于不適宜的開山采石以及毀林等破壞行為，兩山屏障的森林植被受到破壞，水土流失嚴重，部分山體土壤逐步石漠化。

4.1.3 存在多頭管理

由于非城市建設用地中的綠地種類復雜，除了園林局進行管理外，主要涉及國土、規劃、環保、林業等諸多部門。由于各部門的行政隸屬關系復雜，且有著各自的經濟利益，因而矛盾和沖突較多，不能形成非城市建設用地中的綠地協調發展的合力，使綠地資源的開發利用失去了有效的監督、管理。因此，在非城市建設用地中的綠地管理上，政令難以統一，經營者的利益往往排斥所有者的利益，會造成對自然資源和風景名勝資源的破壞，犧牲城市的整體利益和長遠利益。多頭管理還容易形成各部門之間的權力重疊，或者形成權力真空，在某些會帶來利益的領域出現幾個部門的重疊管理，而在一些需要投入的領域則互相推諉，導致行政管理上的整體效率的低下。

4.2 原因分析

4.2.1 對生態環境的重要性認識不夠

長期以來，人們對生態環境與城市建設、經濟社會發展的關系認識不夠，忽略了生態環境的基礎作用，把GDP增長作為最大的發展目標，以犧牲生態環境為代價，追求城市空間的拓展。對城市生態環境研究不夠，對需要嚴格保護的資源的重要作用認識不夠，導致在實際建設過程中，無視生態安全，隨意占用綠地。

4.2.2 管理出現真空地帶，管制無法可依

在非城市建設用地中，除了對國有林地的管理有明確的部門和政策外，其它區域的綠地普遍存在著管理部門和管制邊界不確定、部分地區成為管理的真空或出現多頭管理等情況。長期以來在對綠地的管制政策上也嚴重缺失，管理較為混亂。

4.2.3 尚未形成完善的綠地保護規劃編制體系

近年來編制的相關規劃中除了總體規劃和綠線規劃涉及非城市建設用地的綠地保護外，其他規劃幾乎沒有對這一部分進行專門論述。而總體規劃只強調對非城市建設用地的規劃控制，并未劃分非城市建設用地的分類，更談不上對非城市建設用地中的綠地進行分類，也未在大比例尺地形圖上劃定綠地具體的范圍線、類型，也未提出相應的規劃管理辦法和保護措施，不足以為組團綠化隔離帶、風景名勝區、郊野公園的立法保護提供足夠依據。

5 綠地保護對策

5.1 非城市建設用地中的綠地保護政策與策略

5.1.1 建立城鄉統籌一體化的綠地系統規劃體系

宏觀層面：編制《非城市建設用地規劃》。根據現行的《城鄉規劃法》及《城市規劃編制辦法》，編制范圍可覆蓋整個行政區范圍，但城市規劃編制的重點在于建設用地，對非建設用地并沒有要求進行深入研究，規劃行政主管部門的職責范圍也就是規劃區范圍，就規劃區范圍而言，通常非建設用地占了極大部分，為改變重建設用地、輕非建設用地的狀況，可利用“反規劃”理論，同時借鑒成都、深圳等城市的經驗，編制宏觀層面的非城市建設用地規劃，使規劃真正做到“全覆蓋”。通過非城市建設用地的控制反過來制約城市建設用地隨意擴張，進而達到防止或減緩城市無序蔓延的目標，使非城市建設用地中的綠地從根本上得到有效保護，同時引導城市向集約、節約、健康、有序的方向發展。

微觀層面：加大村鎮規劃的編制力度，落實綠線規劃。從綠地系統規劃的角度，城鄉一體化強調的是城鄉各類綠地的有機結合，自然生態過程的暢通有序。這就不僅需要有宏觀層面規劃對綠地的發展進行指導，也需要微觀層面的落實，因此，需加強鎮規劃、村規劃的編制力度。通過編制鎮規劃、村規劃對《重慶市都市區綠線規劃》確定的非城市建設用地中的綠地進行落實，進行嚴格控制。

編制風景名勝區、自然保護區、郊野公園控制性規劃。鑒于開發建設和資源保護的需要，許多地方開始借鑒城市控制性詳細規劃的方法編制旅游（風景）區控制性規劃，且《旅游規劃通則》（2003年）也對旅游（風景）區控制性規劃的內容和深度進行了規定。建議對風景名勝區、自然保護區、郊野公園編制控制性規劃，將規劃的內容圖示化、政策指引化。主要應包括以下內容：（1）進行功能區劃和用地細分；（2）理性確定環境容量、人口規模，明確開發強度，合理安排公共設施；（3）確定土地使用控制、建筑建造控制、環境容量控制、設施配套控制、景觀環境控制、行為活動控制、保護游賞控制7個方面的指標。

5.1.2 理順管理體制，加強部門之間的協調

非城市建設用地中的綠地管理應當設立統一的管理機構，使風景名勝區、自然保護區、郊野公園、組團隔離帶等有一個共同的管理主體，對其資源開發及建設進行統籌管理。非城市建設用地中的綠地管理應當設置利益中性的獨立的管理機構。所謂利益中性的獨立的管理機構，也就是該機構的成立不是去分享綠地資源的價值，不能直接或間接參與綠地資源的經營活動，不是去追求經濟利益，其成員應由各政府部門的專業人士組成并保證充足的活動經費，以確保較高的工作效率。由該管理機構對綠地的開發及建設進行統一規劃、統一領導、統一協調，進行綜合管理。規劃、林業、園林、國土等有關行政主管部門作為協辦部門在各自的職責范圍內，配合其對非城市建設用地中的綠地進行管理。通過該管理機構加強與相關部門的聯系、溝通和協調，減少磨擦、促進共識、形成合力，以推動非城市建設用地中的綠地保護工作的順利進行。

5.1.3 加強規劃的公眾參與

非建設用地中的綠地從規劃到實施是一種政府主導的維護公眾利益的行為，公眾自始至終都是被服務的主體，也自始至終伴隨著公眾參與行為。加強規劃的公眾參與，要求對在都市區非建設用地內進行的規劃和建設項目都要進行公示，為公眾和民間團體提供參與的信息渠道及反饋機制，建立和完善咨詢論證制度，構建環境與發展綜合決策機制，有效增強管理能力，加強對重大建設項目的環境影響評價，充分發揮各級規劃委員會、各級政府部門、專家和市民的作用，加強各個層面的公眾參與，加強規劃決策和實施過程中的科學性和民主性。

5.2 非城市建設用地中的綠地保護的技術方法

5.2.1 劃定永久性綠地，進行永久性、強制性保護

切實貫徹“生態優先”的規劃原則，著眼于重慶的可持續發展的長遠利益，建議將非城市建設用地中的風景名勝區、自然保護區、郊野公園、組團隔離帶用地劃定為綠地保護禁建區，并建立綠地檔案，按照重慶市劃定城市綠地保護禁建區中的相關要求實施管理，進行永久性、強制性保護。

5.2.2 積極推行綠線管理，加強綠地的剛性保護

結合《重慶市都市區綠線規劃》和相關專項規劃，在都市區范圍內積極推行綠線管理，認真執行《重慶市都市區綠線規劃》，加強非城市建設用地中的綠地的剛性保護。

5.3 非城市建設用地中的綠地保護的法律保障

鑒于非城市建設用地中的綠地的重要性，以及非城市建設用地中的綠地保護工作面臨的緊迫局面，建議制定《重慶都市區非城市建設用地規劃控制管理規定》、《重慶市永久性綠地管理辦法》等一批地方性法規報請市人大審批，提高規劃的法律地位和權威性。

6 結束語

重慶具有非常優越的自然山水條件，非城市建設用地的綠地整體情況還算良好，但是隨著城市化進程的加快，非城市建設用地中的綠地必然遭受沖擊，如果放任不管，幾年之后那些優美的綠地將會遭到難以挽回的破壞。重慶非城市建設用地中的綠地應得到有效保護，并且可持續發展。

（注：本文的撰寫得到了重慶市規劃信息服務中心主任張敏的指導，在此表示感謝！）

[1]《重慶城鄉總體規劃（2007-2020）》 2007.

[2]重慶市規劃信息服務中心.重慶市都市區綠線規劃[Z].2008.

[3]重慶市規劃設計研究院.重慶市組團隔離帶規劃[Z].2007.

[4]仇保興.第三次城市化浪潮中的中國范例——中國快速城市化的特點、問題與對策[J].城市規劃，2007(6):9-12.

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[7]董戈婭.重慶都市區非城市建設用地規劃及管理控制方法研究[D].重慶大學碩士學位論文，2007.