農民變市民：重慶試解“九連環”

■鄧 俐

農民變市民：重慶試解“九連環”

■鄧 俐

2010年7月28日，重慶召開全市戶籍制度改革工作會議，宣布正式啟動全市的戶籍改革。一項惠及千萬農民的變革在重慶開啟。按照《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》，今明兩年，重慶將有338萬農村人口轉為城鎮居民，到2020年，實現累計1000萬農民轉戶進城，約占現有農村人口的一半。

重慶作為大城市、大農村并存的直轄市，統籌城鄉改革面臨的最大難題，就是城鄉二元結構突出。為了改革的順利推進，重慶市設計制作了50多萬份“戶籍制度改革農村居民轉戶進城一次清”服務袋，向咨詢和辦理轉戶的群眾免費發放。在基層公安機關廣泛設立“農轉城”辦理窗口和辦理平臺，全市警方共有近2500人專職受理“農轉城”工作。

最寬松的門檻

重慶為什么要改革？重慶市戶籍制度改革領導小組組長、市長黃奇帆說，雖然推進難度大，但此舉旨在解決城鄉統籌最根本的問題，是縮小城鄉差異、加快城鄉一體化進程的重要途徑。

重慶的現實情況確實急需改革。1997年重慶升格為直轄市時，總人口約3000萬，其中農村人口2440多萬，占81%以上，城鎮人口則不到兩成。13年后的今天，全市城鎮戶籍人口從當初近600萬增加到約1000萬人，占總人口的比例提升至29%，但仍只相當于1996年時的全國平均水平，與目前約46%的全國平均水平相去甚遠。

2007年，重慶與成都一起成為城鄉統籌配套改革實驗區，統籌城鄉，實現大城市帶動大農村，加快城市化進程，讓更多農村人口轉為城市居民，是當務之急。

2010年8月1日是重慶戶改第一天，共有120戶、260人正式轉為城市戶口。重慶也正成為全國城鎮戶籍準入條件最寬松的城市之一，而此次重慶戶籍制度改革的最大亮點是簡化了“農轉城”的條件。

重慶市統籌城鄉辦公室主任、戶籍制度改革辦公室副主任、市發展和改革委員會主任楊慶育表示，重慶市已成為全國城鎮戶籍準入條件最為寬松的一個大城市。

為讓農村居民變成城市居民，重慶市不斷降低進城門檻。按適度放寬主城區、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮戶籍的總體思路，重慶分三級設置了戶籍準入條件。要登記成為重慶市主城九區的城鎮居民，具備3個條件之一即可：購買商品住房；務工經商五年以上，具有合法穩定住所；投資興辦實業，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的，具有合法穩定住所。而要登記為遠郊31個區縣城的城鎮居民，則“門檻”更低。

除此以外，重慶市放寬投靠人員自愿轉為城市居民的條件。以前，農村人和城市人結婚三年以上才可以投靠，這次完全取消。農村五保戶可以直接轉戶，只要自愿都可以，享受城市居民戶口待遇，同時還可以享受城鎮“三無”對象給予生活保障。農村籍戰士退役后，只要愿意就可以轉為城鎮戶口，轉戶后可享城市義務兵安置政策。

資料顯示，重慶市主城入戶政策近年來呈愈發寬松的趨勢。以購房入戶為例，2003年的政策要求具有大專及以上學歷、人均住房建筑面積30平方米以上等；2009年的政策中，凡一次性在主城區購買建筑面積90平方米以上成套商品房，購房人及家人遷入購房地入戶時，取消了學歷限制；而今，已沒有學歷和面積的要求。

披上“新衣”，不脫“舊衣”

當前，重慶已步入統籌城鄉改革“深水區”，戶籍問題是一道無法繞過的“坎”。此次重慶戶籍改革的創新在于，農民進城后，他們的宅基地、林權地和承包地“三件衣服”暫時保留，“不讓農民裸著身體出村”，以防止出現農民進城后生活不滿意、想回農村但沒有了“根據地”。

重慶市戶籍改革把握的原則是：堅持農民自愿轉戶、積極穩妥、有序推進。防止侵犯農民的基本權益，防止農民流離失所，防止城市出現“貧民窟”。

楊慶育接受媒體采訪說：“農民轉市民并不難，難在身份背后的市民權利和福利權益之變。重慶農民大規模進城并非是剝奪農民權益的‘農轉非’，而是通過以戶籍制度改革為核心，匹配完善的土地處置、住房保障、養老保險等配套改革，保障公民自由遷徙和居住的權利。”

而早在2007年，重慶市就有了第一批變身市民的農民，家住重慶市江北區雙溪村5社的張福全一家，就是其中之一。他們住著100多平方米的小區房。

2007年，江北區在魚嘴鎮雙溪村開始實施“農民變市民”改革。得到這個消息后，張福全一家自愿退地轉為市民。隨后，他到小區當了物管，月收入800元，妻子和兒子到光大公司務工，月收入均1500元。最讓他滿意的是，家里的兩位老人每月也拿著養老金。

對自愿完全放棄宅基地使用權和土地承包經營權的農戶，除一次性給予9800元/畝的耕地補償外，雙溪村還參照重慶市及江北區征地補償標準和補償程序，對其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附著物等進行一次性補償，標準為每人約11萬元。

與江北區等以往的“農民變市民”相比，重慶此次面向全市的大規模戶改，最大的創新和突破在于“不讓農民裸著身體出村”。農民轉戶進城后，他們的宅基地、林權地和承包地允許3年內保留。

黃奇帆打了一個形象的比喻：城市戶口上捆綁了養老、醫療、教育、住房、就業“五件衣服”，農村戶口則捆綁了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重慶要在給轉戶進城農民穿上城里的“五件衣服”時，先不脫掉農村的“三件衣服”。

重慶的戶籍改革，關鍵問題絕不僅是轉一個戶口本的問題，更重要的是解決他們的社保體系。重慶的全面改革，將建立相應的土地、住房、社保、教育、衛生等方面17項配套機制。這樣，進城農民進可以在城市落地生根，退可以返回農村從頭再來，這就最大程度解決了農民進城的后顧之憂。

誰是埋單者？

改革的成本是萬眾關注的焦點。據重慶市政府測算，重慶首批300多萬農民工進城，總成本是1200億。政府如何承擔這筆費用？

按照設想，其中相當一部分來自農民退出的宅基地、承包地。政府將通過農村土地整治機構對其實行整治流轉，所獲土地收益支付農民退地賠償金及戶籍制度改革的部分配套資金。農民自己也要拿出部分補償金繳納社保和醫保費用。

重慶市政府秘書長陳和平透露，市政府已為此次戶籍改革準備了50億元啟動資金，而后續上千億元的資金投入，主要來源有三個方面：一是財政資金，每年新增的財政收入中要拿出更多用到統籌城鄉發展上；二是每年的城市建設過程中的征地補償、賣地收益中，拿出一部分來解決農民的實際生活困難；三是轉戶農民的宅基地將以“地票”形式置換，取得的收入一部分再用在這項改革上。

按照改革方案，轉戶居民退出宅基地使用權和農房的，將獲得3筆補償資金。包括參照同時期區縣征地政策對農村住房及其附著物給予的一次性補償；參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償；參照地票價款政策一次性給予購房補助。轉戶居民退出承包地，可以得到按照本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益標準所給予的補償。

目前重慶農村正在展開全面土地、林地的確權，屆時將考慮把農村土地使用權的收益權和處置權分開，農民轉為市民后，可保留土地收益權，而處置權則交給相關信托機構，由這些機構集中招商，引進大戶，開發農業項目。

在住房方面，重慶建有公租房，也面向農民工，這個成本主要由政府投融資集團完成。“政府的實際花費是100億”，黃奇帆面對媒體時強調。在整個改革中，政府是主導，最大的載體是企業。

農民大舉進城后，重慶市也將面臨勞動力成本迅速增加的風險。按現行政策，城鎮職工的養老保險由單位和企業繳20%，如果是農民工則企業只負責12%，醫療保險城鎮職工也比農民工每年多繳1000元左右。

對大量為降低成本而向重慶轉移的沿海企業來說，這筆新增支出，是否會影響他們的投資熱情？以低勞動力成本著稱的重慶，會不會由于戶籍改革提高了用工成本，而喪失部分競爭力？

重慶市政府要求全市的國有企業、民營企業、外資企業必須要做好這方面的對接。黃奇帆稱，“全社會都應該意識到，這是應該做的事，它涉及公平和正義，同時，這些農民工創造的財富，要遠超過這個成本。”

引人關注的還有，大量農民轉戶進城后，對政府更大的挑戰在于如何保證這些人都能找到工作，如果沒有工作，他們如何在城市生存？

黃奇帆對此非常樂觀，因為重慶2010年的工業產值將過萬億，未來將以20%-30%的速度增長，基本上3～4年翻一番。到2020年，工業總產值將達到4萬億水平。工業總產值凈增3萬億元，可創造500萬～600萬個就業崗位。而有五六百萬工業人群就有五六百萬服務人群，也就是說重慶今后會增加1000萬左右的就業崗位。

另一個焦點是，城市擴容重慶是否會遭遇公共資源匱乏之困？比如城市配套設施、尤其是教育資源緊張？

資料顯示，重慶將規劃建設115所中小學校，并且經市教委測算，目前在重慶市打工的225萬農民工的子女已全部進入主城區的600所學校就讀，因此不會出現諸如教育資源緊缺的危機。

誠然，重慶市的改革，除了決策者的決心與勇氣外，最重要的支撐就是其財政底氣以及福利型改革思路。重慶由于國資增值而形成“第三財政收入”。從2002年到2008年6月底，重慶市屬經營性國有資產從1700億增長到7000億，增加了4倍，使得政府的財政能力底氣很足。

復旦大學社會學教授胡守鈞認為，越往后的戶籍改革，越要涉及農民權益的保護問題，不管是既往的權益，還是進入城市后的權益。事實證明，重慶改革充分考慮農民的既有權益，靈活處理農民進城后的土地權益轉換問題，走在了全國前列。

重慶統籌城鄉戶籍制度改革，對全國而言，是一次重大的突破和有益嘗試，有望為全國戶籍改革探索出一個普適性的路徑；對重慶本身而言，更是建設統籌城鄉改革試驗區的重要舉措。

農民日報社）