閔行：盯住政府的“錢袋子”

■周梅燕

閔行：盯住政府的“錢袋子”

■周梅燕

閔行推動以結果為導向的績效預算改革，從預算的政策導向與決策、預算編制模式的技術改革、啟動人大預算聽證與初審程序等方面，全方位地進行了地方公共預算改革的試驗。

預算是資源配置的政治過程。績效預算的改革和持續推進，總是伴隨著政府管理的轉型，并得到后者的鞏固和加強。

那么，地方黨委在預算過程中扮演什么角色呢？中國的政治現實中，預算的決策權掌握在同級黨委的主要領導手中，黨委往往直接插手預算編制和執行，這很容易導致同級人大難以真正擔當起審查批準預算的職責，也使政府預算編制增加了不確定性。閔行推動以結果為導向的績效預算改革，從預算的政策導向與決策、預算編制模式的技術改革、啟動人大預算聽證與初審程序等方面，全方位地進行了地方公共預算改革的試驗。

“第一個吃螃蟹”

2008年7月，中共閔行區委四屆六次全會召開，這是一次重點審議財經工作的會議，也是閔行區擴大黨內民主，理順常委會與全委會關系的一項重要舉措。這次全會聽取并審議通過了《中共閔行區委關于加強財經工作領導的意見》和《關于2009年公共財政預算編制原則及改革實施意見的報告》，并以票決的形式通過了“新增財力使用的順序”、“以結果為導向的績效預算改革進程”、“逐步擴大預算公開的范圍”、“提高預算的執行力”以及“不斷加大公共財政對社會事業的投入”等提請區委全委會分項表決的事項。

區委書記孫潮認為，黨領導經濟工作，主要是把握方向，謀劃全局，提出戰略。區委加強對全區財經工作的領導，著重是針對全區的經濟工作、財政預算、重大資金安排和重大投資項目等財經工作中的重大事項，聽取工作匯報，加強研究分析，進行審議決策。他在這次全會上提出，“今后，區委將在每年上半年召開的全委會上，專題審議下一年度財政預算編制原則，進一步加強區委對財政預算編制工作的領導。”

這次區委全委會為閔行預算改革奠定了基礎。根據會議決定，由區委全委會審議、決定全區財政預算編制原則，對全區年度預算安排提出指導性的意見。具體預算項目及詳細的資金安排由政府制定，提交人代會審查通過并監督執行。孫潮充分肯定了2008年初區人代會發給代表厚達300多頁預算明細表，讓代表們充分審議的這一舉措，明確提出要進一步加強區人大對政府預算編制和管理的審查監督工作。

按照區委六次全會通過的2009年財政戰略目標，保障民生成為下一年度區財政預算安排的重點。當年8月，有9個政府部門的涉及義務教育、公共衛生、就業與社會保障、公共安全及農民增收五大領域的民生項目預算，在閔行政務網上進行了為期一個月的公示，并在新民晚報整版刊登，以聽取市民意見和接受社會評價。

2009年5月，中共閔行區委四屆九次全會決定：全面完善以結果為導向的預算改革管理體制，在區本級全面推行以結果為導向的績效預算改革，全面推進街鎮部門預算編制改革，繼續完善政府預算編制、執行及結果的公開制度，繼續深化公共預算的審查監督制度。

兩次區委全會，確立了閔行公共預算改革的制度框架，是閔行預算改革歷程中不容忽視的重要事件。

以結果為導向

按照經合組織（OECD）的解釋，績效預算是一個將資源分配與可評價結果相聯系的預算模式。美國績效預算的核心理念就是：強調結果導向，明確財政責任，聚焦績效目標和運用信息技術。閔行區認為，這樣一種預算模式的關鍵，就是要在編制預算時預先設定執行結果，也就是預算所要達到的績效目標，要把明確有效的績效目標，作為預算分配的重要依據。

從2008年下半年起，閔行區政府在編制2009年預算草案時，首先就是將區委的戰略目標轉化為各部門的工作目標，并以此作為預算編制的績效目標，把政府預算管理的重點從傳統的重視投入轉向重視投入和結果并重，以期提高財政資金使用的績效。區政府選擇了義務教育等五大民生領域進行試點，要求各預算部門按照網上公示、自評、區評的流程來編制預算項目，逐步建立起以結果為導向的績效預算制度框架。

在績效預算編制過程中，閔行區率先使用了美國的 PART（Program Assessment Rating Tool）作為預算編制自評和他評的工具。經過復旦大學茍燕楠教授的修改簡化，這套PART分為項目定位（20%）、項目計劃（10%）、項目管理（20%）和項目結果（50%）四個部分，使之適合中國的基層政府理解和使用。比如PART中的項目定位，要求在編制預算項目時，目標應具體明確，能有效利用資源，避免與其他項目重復，避免項目設計出現重大缺陷。經過PARTR的評估，如果分數在85-100的，績效值為有效；70-84為基本有效；50-69為一般；0-49為無效。

2008年在閔行政務網公示的九個預算項目中，區民政局“養老福利項目”的績效目標是“促進養老福利事業的發展，逐步完善以政府保障為基礎、社會廣泛參與的社會福利事業體系”。該項目分解為六個子項目，工作目標分別是：新增養老床位700張，總床位數達到7500張，占全區戶籍老年人口總數的3.9%；增加居家養老服務對象1800人，總數達到8500人；新建老年日托機構2家；新建標準化老年活動室40家等。諸多子項目中，“為老人提供助餐服務”的工作目標是“為4000名老人提供助餐服務。”為此，項目將其化解為三個投入——“新建5個助餐服務點”，預計50萬元；“保障已建助餐點運作經費”，預計100萬元；“補貼困難老人餐費”，預計64萬元。總計214萬元的項目支出，就是為了實現“為4000名老人提供助餐服務”這一工作目標。

為了建立起以結果為導向、以成本為衡量、以績效為目標、以評價為核心的財政資金分配機制，2009年，閔行區500萬以上的45個預算項目上網公示。到區評階段，2000萬以上的14個預算項目全部接受專家和公眾代表的預評。經過這樣的環節，區人大常委會從中選取五個項目，舉行了公開的預算聽證會。

今年，閔行區2011年預算編制中的500萬以上項目已全部公布在閔行區財政局網站上。區財政局要求凡是預算單位申報提供公共服務的500萬元以上民生項目，首先將由區各主管部門成立預算績效評價小組，對項目進行網上公示，廣泛聽取社會公眾的意見，并對項目使用PART進行自評。在預算單位上報績效預算材料和自評的基礎上，區財政局將組織相關部門和人員對2000萬元以上提供公共服務的民生項目開展區評工作。

老百姓說了算

績效預算改革的核心是提高財政資金的使用效率，但從政府提供公共服務的角度來看，預算資金使用的最終受益人應當是全體人民。政府的錢怎么花，花多少，與每位公民密切相關。

公眾如何參與對預算資金分配的過程？閔行令人矚目的另一項改革，就是由區人大常委會組織預算項目聽證會，充分聽取社會公眾對預算草案的意見。

我國有些地方探索過財政部門組織的預算聽證，目的是在編制預算時，對申請或追回預算項目的合理性進行質證。但是，發達國家預算聽證的主體是議會。美國在為各個財政年度提出預算共同議案時，參眾兩院的預算委員會舉行聽證會，并聽取國會議員、以及聯邦政府部門和機構、公眾人士和預算委員會認為適當的代表的證詞。巴西議會中的預算委員會則按行業分為7-10個小組，分別審議相關的部門預算，其審議的形式就是舉行聽證會。

鑒此，閔行區由各級人大常委會來組織預算聽證，具有法律和現實的雙重意義，更能體現預算民主的本質屬性。閔行區人大常委會從最初的財經工委組織聽證，到各個工作委員會根據分工分別主持項目聽證；從聽證公告提前發布及接受社會公開報名，到向社會公開聽證結果報告，并以此作為常委會會議初步審查預算草案的重要依據，預算聽證逐漸成為公眾參與的公共平臺，成為人大常委會預算初審的重要環節，為代表大會實質性的審查和批準預算奠定了基礎。

2008年12月，閔行區人大常委會對養老床位財政補貼和農村養老金保險兩個預算項目舉行了首次公開聽證。2009年12月，閔行區人大常委會擴大了預算聽證的范圍，在網上公示和預評的基礎上，選擇了農業規模經營補貼、公交補貼、勞動關系和諧企業創建、社保補貼券發放和教學設備添置更新等五個預算項目，舉行了兩天半的公開聽證，參加聽證會的人大代表和社會公眾超過230人次，涉及金額1.9億元。兩天半的預算聽證現場異常火爆，項目陳述人與公眾陳述人的發言不時引發爭辯，作為聽證人的區人大常委會組成人員的詢問也很有份量。根據聽證規則，本次預算聽證所形成了5份聽證結果報告，已在區人大常委會網站上向社會公開。

在這次預算聽證會上，5000萬元的“勞動關系和諧企業創建項目”引起各方關注。該項目描述：稅基、社保繳納、實際經營及用工所在地均在閔行區的企業，若同時符合無勞動爭議仲裁敗訴案件，未受到勞動保障監察處罰，未發生安全生產死亡事故，建有工會組織，簽訂了集體合同，凈增就業崗位達一定指標，且未受到稅務、工商、環保、質監等單位的行政處罰或警告等10項申報條件，可自主申報參與“勞動關系和諧企業”的評定，經評定后由區政府給予和諧勞動關系專項資金獎勵。根據項目明細表，除去工作經費之外，項目獎勵資金達4900萬元。質疑的意見認為，和諧勞動關系應依靠相關的法律法規去約束企業用工行為，保障職工權利，不應用財政資金對企業予以獎勵。其次是項目申報要求過高、評定程序復雜，摻和了過多非勞資關系的考核因素。三是項目設計本身存在重大缺陷，獎勵企業的資金沒有詳細的獎勵標準和具體用途。贊成的意見認為，項目有助于緩解勞資糾紛，有助于增加閔行對中小企業的吸引力，更重要的是該項目給予企業適當補貼，有利于降低企業維穩的成本。最終，區人大常委會根據聽證意見，建議區政府除保留必要的工作經費外，2010年不予安排該項目的獎勵預算。在區人代會召開前夕，區政府正式發文反饋，接受了常委會這一建議。

2010年年底，閔行區人大常委會將在總結兩年預算聽證的基礎上，繼續對2011年預算草案中的六個預算項目進行聽證。同時，常委會會議也將繼續專題審議部分部門預算，最終形成常委會預算初審報告，提交2011年年初召開的區人民代表大會全體會議，為代表大會審查和批準2011年預算草案服務，把法律賦予地方人大常委會的預算初審職權真正落到實處。

上海市人大常委會）